养老金入市的法律与制度探讨

张萌++李扬

摘要：中国证监会改革政策频出，有关养老金入市的政策意向的出现引起了社会公众的广泛讨论。针对该热门话题进行研究，对养老金入市的目的进行分析，并结合当今我国法律制度对养老金制度的规定，提出养老金入市的合理性建议，即增加养老金投资渠道，促使养老金增值保值；建立专业化运营，确保养老金增值保值；建立亏损责任追究制度等。

关键词：养老金；资本市场；法律制度一、引言

自中国证监会主席郭树清到现任主席刘士余上任以来，针对证券市场的一系列改革措施陆续出台，例如退市制度的完善、强制上市公司分红制度、加强证券市场监管、引自入市等。改革的目的在于改良当前证券市场中不合理的制度，引入适合我国证券市场的制度，从而促进证券市场健康、长足、有序发展。中国证监会在推出新制度或者公布日后改革理念时吸引了社会大众的关注，同时也引发了热烈的讨论。养老金入市即为证监会提出的又一项改革措施，该项理念的提出引发了社会公众的广泛探讨。2012年3月19日，全国社会保障基金理事会与广东省政府等有关方面签署了相关的委托投资协议，该协议规定全国社会保障基金理事会委托投资广东省城镇职工基本养老保险的结存资金1000亿元，委托期限暂定两年，这标志着养老金正式进入资本市场。在公众质疑养老金入市为投资股市时，全国社会保障基金理事会新闻发言人表示，将投资市场理解为投资股市是不准确的，养老金将采取更为谨慎的投资方式，将资金主要投资于国债、银行存款等固定收益产品。2015年8月23日，国务院《基本养老保险基金投资管理办法》中明确了投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%；参与股指期货、国债期货交易，只能以套期保值为目的；国有重点企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资；国家重大工程和重大项目建设，养老基金可以通过适当方式参与投资，养老金入市的步伐正在逐渐加快。

二、养老金入市的目的

国务院、全国社会保障基金理事会及证监会积极促进养老金入市，并已经采取措施引导养老金进入资本市场，其目的主要有如下两点：

（一）促使养老金增值保值

近年来，国家生活成本增加、物价普遍提高、通货膨胀时有发生，养老金增值保值的问题日益突出。在十几年的时间里，国家严禁养老金涉足资本市场，是导致养老金运营缺乏效率的重要原因之一。同时在当今通货膨胀加剧的时刻，有限方式取得的增值并不能完全实现养老金的增值保值的目标。养老金入市制度的支持者认为股票市场是一个提高资本运作回报率的良好平台。养老金入市可以提高养老金的收益，实现养老金增长方式的多样化，最终达到养老金增值保值的目的。

（二）刺激股票市场，增强大众对股票市场信心

受美国次贷危机影响，中国股票市场一直处于不景气的状态，我国A股市场更是曾一度跌破2000点。绝大多数投资者在股票市场上损失惨重，同时由于我国经济大环境不景气，大部分实体企业效益不尽人意，股票市场尚未有大力反弹迹象。由此投资者特别是个人投资者对于股票市场失去信心。养老金与住房公积金入市等长期资金入市其效果是类似的，其可以重振大众对于股票市场的信心，为股市反弹提供促力。同时它包含预期性和信号性作用，目的在于给投资者信号，表示当前股票市场的存在良好的投资机遇。[1]近来证监会出台一系列的措施整顿证券市场及证券行业，虽在维护市场秩序等方面有一定成效，但股票市场目前依旧低迷是事实。证监会希望通过养老金等长期资金入市，提高股票交易量，重新建立市场信心，从而带动持币观望的投资者携资入市，以期望股票市场能够反弹，达到拯救股票市场的目的。

三、养老金入市的法律视角分析

（一）养老金入市缺乏法律依据

时至今日，国家仍未制定有关养老金增值保值方面的专项法律。对于养老金增值保值的规定仍散见于相关的行政法规中。且根据相关法规的规定，我国对于养老金的增值保值的途径仅限于投资国债和获取银行利息，并未规定养老金可以通过投资资本市场来获得增值收益。除了上述所说的两种途径以外的对于养老金的增值收益的投资是不被允许的，是违反相关法规的体现。而养老金入市制度作为一项影响力极大且复杂的制度，其准入必须存在法律的依据。虽然规定养老金增值保值收益途径的文件的法律层级并不是很高，但在没有相关上位法时，仍要遵守。因此，养老金入市制度确立之前必须修改相关的法规或制定更高级的法律法规，规定将养老金投资资本市场作为增值收益的方式之一，以取得其入市的合法性。

（二）证券市场的风险性成为养老金入市的阻碍

根据当前的养老金全部投资于固定收益产品，养老金入市势必将一部分资金投入股市，以获得高额回报。然而证券市场存在风险性，尤其是自次贷危机之后，中国证券市场持续低迷，投资者呈现亏损多、收益少的现象。养老金入市最主要的目的在于促使养老金的增值保值，抵抗通货膨胀。因此，控制风险、保证一定的盈利是养老金入市之关键。一些对于养老金入市的反对者认为，与美国、英国等国家相比，中国证券市场成立时间晚，许多有关证券市场管理和运行的制度不合理且缺乏有效的监督机制，行业自律较差，影响证券市场行情的因素多，市场仍不成熟，从而导致入市风险大，投资收益缺乏保障。同时，养老金的设置极为重要，与社会公众的生活息息相关。养老金作为一种社会保障的措施，其专门用于公民的养老，抵御公民退休后基本生活需求的风险，保障退休公民的基本生活，具有十分浓厚的民生色彩。将养老金置于风险高的状态中，不能排除养老金的缩水的可能性。

四、养老金入市制度建设的建议

在通货膨胀的现实下，养老金的缩水是事实，因此拓宽养老金增值收益途径是必要且迫切的。在我国证券市场得到完善的前提下，将养老金大力投资股市，是一种获得增值收益的良好途径。建立相应的法律制度规范养老金入市，为促进养老金合理使用提供法律规范依据。

（一）增加养老金投资渠道，促使养老金增值保值

养老金只能通过投资国债和获取银行利益以增值保值，在现今的经济形势下，已经不能达到其目的。因此，必须通过其他途径进行投资，改变现今过于单一的投资机制，以获取更多的投资回报来保证养老金的总量。但由于养老金的民生色彩，关系到退休职工的基本生活，在投资时必须格外谨慎，必须要保证养老金投资的安全性。

在保证一定安全性的条件下，政府应该制定新的投资策略，拓宽投资途径，放宽投资限制，鼓励养老金投资方式的多元化，不再局限于国债市场和银行存款利息，如购买基金、公司或企业债券、股票，投资高新技术产业等。由于我国证券市场仍不成熟、风险大，不能将养老金的投资局限于投资证券市场，而是投资多元化，以分散投资风险，获取更为稳定的收益，达到增值保值的目的。

（二）建立专业化运营，确保养老金增值保值

由于政府社保部门职能有限、专业知识的欠缺及对市场的敏锐度不够，由社保部门独自决策投资事项，将增加投资的风险。养老金进入资本市场，要达到增值保值的目的，必须要有专业的团队支撑投资运营。随着2015年8月国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》对养老金的投资管理提出了具体的要求，我国对于基本养老金的受托机构仍未确定。[2]所以我国可以将基金委托给具有专业投资技能的机构对养老金进行投资规划并操作投资，而政府部门则专心于对养老金入市的监督，不直接介入养老金投资决策事项。如此可以避免政府职能的混淆，以防相关部门对于养老金投资的过分干涉，防止养老金的滥用。政府部门专注于监督，可以促进受托机构更加合理地对养老资金进行规划，提高养老金入市的透明度，保证投资的安全性。同时，该受托机构应为运营独立于政府的专业机构，以保持其独立性与专业性，减少政府干涉的阻力，更好地根据市场进行投资决策，两者相制衡，更好地达到养老金增值保值的目的。

（三）建立亏损责任追究制度

资本市场具有风险性，任何资本市场投资者都不能保证投资一定能获得收益而不会发生亏损。因此，必须明确养老金入市亏损责任追究制度。

第一，养老金入市发生的亏损应由相关政府部门予以承担。以广东省养老金入市为参照来推断，对于养老金入市投资的具体方案，国家并没有确定职工对于养老金投资的决定权，对于其发生的损失，后果不应由职工承担。养老金为地方政府统筹，交由地方政府管理。从广东省养老金入市来看，虽然全国社会保障基金理事会为被委托管理单位，其后果仍应该由作为委托方的地方政府与全国社会保障基金理事会承担连带责任。政府部门来承担投资损失，能够避免养老金缩水的不利后果，保障职工养老金账户资金的稳定。同时，以政府部门为责任主体，可以促使政府对于养老金投资股市积极进行监督，防止相关机构消极懈怠职权，无根据、不负责地进行投资，从而保护养老金所有人的财产权利，最终达到养老金增值保值的目的。[3]

第二，建立领导人及相关工作人员的责任追究机制。在管理养老金入市事宜时，相关人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等而致使养老金在资本市场存在损失，应追究其过错追究其刑事责任；不构成犯罪的，追究其行政责任。由于养老金入市涉及公众多，且涉及关注度高的资本市场，相关机构工作人员工作上的失职容易造成不良影响，对于养老金入市的监督必须有效。在工作失职的情况下，相关领导人应该对其承担相应的工作责任。根据事态严重程度，对于失职的领导或部门负责人应该对其采取引咎辞职等责任承担方式，以促使其尽到监督职责。

五、结语

养老金入市涉及到与社会大众息息相关的两个方面：养老金与资本市场。养老金作为社会福利的一种形式，是公民退休后生活的有利保障，与每一位公民紧密相关，其重要性不言而喻。投资资本市场作为当今社会公众极为普遍的理财方式而获得大量关注。由于养老金性质的特殊性，其增值方式必须采取较为稳定的收益方式。但由于我国资本市场发展此时仍不完善，特别是证券市场行情跌宕起伏，将大量资金投入股市并不能保证能获取收益。再次，我国关于养老金投资管理方面的法律规定不完全，而政府对于养老金的管理本身存在大量瑕疵，社保部门的工作人员挪用养老金作为他用或侵吞的事例并不鲜见。且养老金为地方统筹、地方管理，尚未建立全国性的管理体系，不能进行有效的各地方协调与监督。在管理制度欠缺的情况下，将养老金投资股市对于管理制度是一种极大的挑战。养老入市势必带来相关管理机构某些职能的转变，而目前相关机构并不具备相关的专业投资管理能力。法律制度、管理能力的欠缺与股票市场发展的不成熟是养老金入市的最大阻碍。[4]而该两方面的改善并不是片刻即能完成，建立养老金制度的初衷也将不能实现。养老金价值实质意义上的缩水致使必须采取其他投资战略，而获得其保值增值。这就要求在养老金入市时，并不能仅将眼光瞄准证券市场，而应该更加注重其他投资更为稳定的资本市场，以期获得收益。同时，必须建立完善的养老金投资监督体系，加强政府部门及社会大众对其的监督，对养老金投资进行专业化的决策，使社会大众放心将养老金投入资本市场。

参考文献

[1]程羚.养老金入市的风险及防控策略探究[J].齐齐哈尔大学学报，2016（3）.

[2]曾思鹏，袁敦.优先股视角下养老金入市的制度创新[J].法治论坛，2016（1）：92-93.

[3]周子勋.养老金入市目的是保值增值.证券时报[J]，2016（4）.

[4]郭福生.对我国养老金入市问题的思考.企业导报[J]，2012（4）：15-16.