浅谈清代“耗羡归公”财政制度改革

程琳

[关键词]耗羡归公；财政制度改革

清初沿袭明代税赋制度，各地征收钱粮，并加收“火耗”（即碎银加火铸成银锭时的折耗，亦称耗羡）。而实行中，官员任意加派，一两可加至数钱。因其不在上交正额之内，官员从中肆意侵贪，成为官场公行的陋习。地方私派的赋税名目繁多，如“火耗”、“羡余”，两者合称为“耗羡”。“耗羡归公”改革背景主要包括两方面：1.财政收入危机引发国库亏空。雍正即位时，中央与地方财政亏空严重。“历年户部库银亏空数百万两，朕在藩邸，知之甚悉”。国库亏空对清中央政权构成了威胁。2.财政管理危机引发的君民矛盾与吏治腐败。雍正初年，土地兼并和耗羡加派现象严重，人民负担繁重不堪。“天下火耗之重，每银一两有加耗至五钱者，白粮每百担，官耗至五十两”。君民矛盾已威胁到清政府的统治地位。此外，由于清朝官员俸禄低于历代，导致官员贪污索贿、滥用资金。“地方官吏谄媚上官，苛派百姓”，可见清朝吏治腐败，蔚然成风。

因此，为增加财政收入、巩固中央政权、缓和君民矛盾、规范官员收支行为，雍正于二年七月开始正式实施“耗羡归公”改革。

康熙帝在位时曾说，清官也取火耗。而康熙末年，各地官员更是以火耗为名，肆意横征中饱，已无法阻止。到了雍正时期，清理钱粮时，山西巡抚诺敏与布政使高成龄前后奏请，将该省各地加派的火耗提解布政使司库，以二十万两补完该省亏空，除公用外，分发给地方官员，称为“养廉”。雍正帝指出：历来火耗皆州县加派横征，侵蚀国税不下数百万。原因是各州县征收火耗分送上司，种种馈送，名目繁多，州县肆意贪污，上司曲意为容，这种积弊应当消除。他采纳高成龄的建议说：“与其州县存火耗以养上司，何不让上司拨火耗以养州县。”于是他果断决定，各省将征收的火耗提解归公，用于发放养廉银作为对官员的财政补贴。在雍正的亲自催促下，经过六年的努力，全国各省都推行了火耗归公，以至成为“万世不易之法”。“耗羡归公”的推行取得了良好成效，不仅强化中央财政的集中统一，还有效规范了地方官员的财政行为，缓解了中央与地方行政间的紧张关系。主要表现为：1.增加财政收入。改革后，中央户部的库存量由800多万两猛增到6000多万两，库帑渐见充裕，国家财用完足。地方各省的财政亏空也陆续补清，地方公费有所保障。2.整饬吏治并减轻了农民负担。由于中央把各省征收的耗银从过去的暗取改为明收，并使数量和用途固定化，从而使滥征加派行为得到遏制，农民负担得以减轻。雍正一方面通过养廉银提高官吏俸禄，另一方面采用严刑对付贪官污吏，使吏治状况有明显好转。史载：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少”。但由于改革的效应缺乏稳定的制度化保障，且并没有从根源改善贪污腐败，因此在康乾盛世后，又出现了各种乱收费现象，官员私征贪占现象仍然存在。

从火耗私征到耗羡归公，从低奉致贪到高薪养廉，是雍正时期赋税制度改革的一项重要内容。对于本次改革的成效及意义，是显而易见的。首先，整顿了财政秩序，增加了国库收入。耗羡归公实质上就是将官吏非法加派改为法定的附加税，并将其支配权由州县官吏一级上提至督抚藩司一级，而这种改革从表面上看只是法律形式及其支配权归属问题，实则有利于加强中央集权，解决国家财政亏空，保证清政府的税赋收入。据史料记载，到雍正末年，国库储银充实，中央财力大大增强。而且，由于地方养廉银和办公用银是根据事务繁简而定，一般不再变化。这样，地方政府除上交国库的钱粮外，其自行的收入和支出就趋于固定，基本可保持收支平衡，这就蕴含着近代政府财政决算的萌芽，是财政管理上的一大进步。其次，打击了贪官污吏，减轻了百姓负担。由于各省征收耗羡银的数量及官吏从中所得份额有了明确规定，不得再自行私下加派。从而遏制了地方官吏横征中饱的歪风，澄清了吏治。此外，在实行过程中，各省征收的耗羡银数量作了适当调整，大约每两加收火耗一二钱左右，相比过去，百姓的负担有所减轻，从而缓和了阶级矛盾，稳定了政局，为清代社会经济发展创造了有利条件。

清初，统治者通过起运存留、奏销等制度规范了中央与地方的财政分配关系。但随着中央财政的匮乏和支出的加剧，中央大幅裁减地方存留。不仅造成了地方财政困难，还加深了统治阶级的内部矛盾。因此，雍正通过“耗羡归公”改革进一步规范中央与地方财政关系。第一，加深了中央政府的集权力度。清政府通过改革，将地方主要规费“耗羡”改为正式税种，一方面改善了地方私自加派、损害中央财政税源的行为：另一方面将耗费的征集发放和支用等权限由州县收归督抚，强化了中央对地方的控制，可见“耗羡归公”是中央集权的一项措施。第二，形成了地方财政体制。“耗羡归公”后，地方财政除了支付官员的养廉银外，留出部分公费用于地方的公共事务，从财政体制上开创了地方公共支出的先河。“耗羡”作为田赋附加制与补助金制度的结合，是地方财政体制形成的标志。

中央与地方财政关系主要表现在中央与地方政府财权和财力的划分。无论是“耗羡归公”改革还是当今的分税制改革，都是中央与地方之间的利益博弈。中央如何把握财权“收”与“放”的程度，一直是改革的主要目的。只有实行中央适度集权与地方适度分权相结合的混合体制，才符合我国建立社会主义市场经济体制和经济发展的要求。

当然，这项改革亦有其局限性。我国自集权官僚制社会以来，中央政府有逐步集权的倾向。“耗羡银”正是在中央集权逐步加强，导致地方财政收入逐渐匮乏的情况下应运而生的。而“耗羡归公”的财政改革本质却又是中央财政权力的进一步收拢。从国家治理的层面来看，这虽然有利于国家的统一和中央的凝固，但逐步加强的集权会使地方政府进一步衰落。地方私下加派以弥补财政收入不足的行为终究不会得到妥善的解决。从根本上讲，这场改革反映的是官僚地主阶级内部既得利益的调整，这也注定了改革是暂时的，不彻底的。

（编辑/刘佳）