中国殡葬执法存在的问题及对策

杜晓桐

摘要：推行“依法治国”意味着“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，四者分别是对应立法、执法和司法的要求。一旦这四个方面有所缺失，必将导致问题产生。近年来，殡葬业出现了法律与现实的脱节，管理秩序混乱，乱埋、乱葬现象不断，封建迷信之风盛行等一系列问题，这些问题出现最直接的原因就是行政执法主动性的缺失。本文将从执法依据、执法主体及执法活动等方面对这些问题进行分析，并提出相应对策。

关键词：公墓；行政执法；主动性；对策

我国公墓主要分为经营性公墓和公益性公墓。经营性公墓，是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬有偿服务的公共墓地；农村公益性公墓是为农村村民提供骨灰或遗体安葬服务的公共墓地，不得对村民以外的其他人员销售。

一、目前殡葬业存在的问题

（一）法律与现实脱节。2011年初，以河南周口为代表的一系列强制平坟事件在全国造成了不好的影响。紧接着，2012年11月16日，国务院直接删去了《殡葬管理条例》第20条中“拒绝改正，可以强制执行”的内容。但是，这种看似直接有效的方式，却导致了另一个极端现象：耕地上的坟头层出不穷，管理部门却“视而不见”。这种两极化现象的出现，表面上看是因为执法过程出现偏差，但根本在于法律的制定出现了问题。不难看出，《殡葬管理条例》的修改十分被动，并且过于草率。在没有实事求是地进行调查分析的情况下，制定出的法律与现实脱节较大，忽视人民的真实意愿，逆水而行，其结果不言而喻。

（二）殡葬业行政垄断严重。我国殡葬业管理机制，实际上是“一套班子，两块牌子”的管理模式，殡葬管理处既是经营者又是管理者。在这种政企不分，监管缺失的管理模式下，政府的利益与殡葬业的消费水平有直接的利益挂钩，导致非法公墓，即俗称的“小产权墓”屡见不鲜。这不仅严重损害了消费者的利益，扰乱市场秩序，而且催生出“坟爷”等腐败现象。

（三）乱埋、乱葬现象层出不穷。不同于“小产权墓”片面地追寻经济利益，乱埋乱葬、“二次入棺”、“以罚代化”等现象主要出现在农村地区。农民为了方便祭扫或是节省安葬费用，往往会将逝去的亲人安葬在自己承包的耕地上。这种做法导致耕地被占用，影响农村土地利用规划的实施，土地资源遭到严重浪费。

（四）封建迷信之风盛行。中国的殡葬文化源远流长，尤其是在农村地区，出于攀比炫耀或是对鬼神的敬畏等心理，人们习惯将葬礼操办得更为盛大。在这种“熟人社会”，葬礼办得越热闹，就显得越孝顺，越有面子。如今执法人员“不管了”，也就愈发肆无忌惮。吹唢呐，烧纸钱，堆得高高的坟头，封建迷信之风愈加盛行。

二、原因分析

（一）殡葬立法位阶低且不系统。大部分学者认为，现行殡葬法规中，1997年颁布的《殡葬管理条例》效力是最高的，但也仅是行政法规，并且过于原则化。例如《殡葬管理条例》第18条规定，“擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔”。但是该如何取缔，条文并未明确规定。行政执法缺乏有力的“靠山”，整个执法程序就会显得被动不堪。

（二）监管机制不健全。我国地方上最普遍的殡葬服务管理结构模式是，在民政部下平行设立社会事务处和殡葬管理处，殡葬管理处内部设殡仪馆。殡葬管理处享有监管职权，而其内部机构殡仪馆享有经营权。这就意味着殡葬管理处同时享有殡葬经营和管理职权，这种监管缺失的管理机制极易导致行政垄断。

（三）配套设施建设落后。配套设施建设落后，往往会阻碍殡葬执法活动的进一步开展。

据调查，目前农村公益性公墓建设缓慢，有的县级市只有一处公益性公墓，根本无法满足农村人民的安葬需求。平坟容易，但平完坟往哪迁？城市的经营性公墓价格被炒得越来越高，以土地为生的农民没有那么多的积蓄，就只能选择将亲人安葬在自家承包的耕地上，形成一个个散坟。每个人都想自己的亲人能有一个良好的安葬环境，若在平坟之前，就先把配套设施做好，老百姓也就不会太过于排斥。

（四）法律与习俗的冲突。“当国家法规与传统习俗发生冲突，并试图改变习俗的时候，实质上是在改变一种已有的、普遍的行为模式，此时国家面对的将不是一两起违法犯罪，而是大规模的不断涌现的违法犯罪活动。法律没有力量使每一犯罪都受到惩罚。”[1]2012年平坟运动的失败结局，已经充分表明，简单地用法律法规全盘替代乡土风俗是不可行的。“习俗是万法之王”，想要在乡土情结深厚的农村地区推行新的殡葬理念，实施殡葬改革，一定要找到法律与习俗间的平衡点，而不是生硬地否定传统。

三、提高殡葬执法主动性的对策

（一）改进《殡葬管理条例》，制定《殡葬法》。依法治国的第一步就是有法可依，《殡葬法》的制定刻不容缓。现今的殡葬法规效力位阶较低且过于原则化，使得执法人员在执法过程中，往往因缺乏有力的法律依据而显得被动。建议立法时，要遵循“以人为本”的立法理念，改革的同时，尊重人民的真实意愿。

（二）健全殡葬监管体制。殡葬监管主要分为内部监管和外部监管两个方面。第一，内部监管主要是针对现今的殡葬管理结构，其有效实施必须做到两个“分离”。一方面，殡葬管理处与殡仪馆要分离。殡仪馆的有些服务项目是有偿的，具有趋利性，政府只有从服务领域剥离，才能集中力量抓好殡葬业的公共管理和市场监管。另一方面，将殡葬监管执法机构与殡仪馆、公墓等殡葬单位分离，即设置独立的殡葬执法大队。殡葬执法大队是对殡葬业进行监管、对违法殡葬行为进行处罚的重要组成部分，是“有法必依、执法必严”的中坚力量。第二，外部监管，就是提高公众参与度。当政府执行机关动力不足时，则需发动公众的力量使法治落到实处。

（三）完善殡葬配套设施。为响应温家宝总理“严守18亿耕地红线”的号召，必须要解决农村地区的乱埋乱葬问题，实现散坟的集中安放。因此，农村公益性公墓的建设必须今早提上议程。加大对公益性公墓的财政投入，加快建设，确保农民有地可葬，并最终实现“一县一公墓”的建设目标。

（四）发挥基层自治组织的力量，倡导文明殡葬。农村地区，法律与传统习俗的碰撞尤为激烈，在这种“熟人社会”，有声望的老人往往比法律更有威信。“如果能利用传统的渠道，再用政府的力量将其改进，似乎成功的机会会大一些。”[2]在这里，村规民约往往比法律能够更好地得到人们的理解和信任，也更易于推行。

四、结语

卢梭说：“一切法律之中最重要的一种，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”公墓行政执法主动性的缺失，最根本的原因不在于执法主体不明确，后续的配套设施不到位，或是监管不力，而是没有形成一种能铭刻在老百姓内心深处的良法。当文明殡葬成为一种习惯，还需要执法吗？所以当务之急是制定出一部系统全面、切实可行的殡葬法律，必须坚持“以人为本”的立法理念，实事求是分析各地的客观情况，了解民众所需。只有这样，制定出来的法才会顺应民意，才会铭刻在公民内心，成为新的风序良俗。（作者单位：江苏师范大学法学院）

参考文献：

[1]汪俊英：《农村殡葬改革的法社会学思考》[J]，学习论坛，2009（25）。

[2]费孝通：《江村农民生活极其变迁》[M]，兰州：敦煌文艺出版社，1997，P27。

[3]葛玉红.中国殡葬改革存在的问题与发展对策的研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2005，03：34-38.

[4]李燕喜.完善我国殡葬制度改革之研究[D].湖南大学，2012.