失地农民权益保护法规措施研究

张橙　刘阳阳

摘 要：随着城镇化进程加速，一部分农民的农业土地会不可避免的转化为非农业用地，这是资本和人口集聚的过程，是每个国家都要经历的阶段。数据显示我国城市化水平自1982年的21%上升到2012年的53%，在此过程中遇到的首要问题是土地性质、形式的改变，即变农村用地为发展用地，变土地的集体所有权为国家所有权，变农民土地的经营权为其他主体的使用权。尤其是对失去土地后的农民来说，由于现行的土地补偿制度不甚合理、失地后的就业安置等后续政策不甚健全，造成大部分失地农民权益受到了侵犯，遭受了大量的利益损失，产生了土地补偿标准过低、生活水平下降、职业转型困难、社会保障不健全等问题。

关键词：失地农民；保护权益；社会保障

一、国外发达国家失地农民权益保护制度及措施

由于国外发达国家土地征用的目的必须是满足公共利益的需要，并且要对失地农民的合法权益进行保护，以自愿互利的原则的基础上平等协商，按照土地的市场价值进行补偿，并对失地农民的职业转型、社会保障的问题制定合理的法规政策。

（一）完善的土地征用制度

在土地征用过程中，英国依据《强制征地法》，并需要获得议会批准后才可进行土地征收。同样，土地征用必须符合公众利益，所造成的损失要小于所带来的利益，政府部门也会就此召开调查会，并向议会提交调查报告，议会有此来判断是否满足《强制征地法》。

美国鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征收农民的土地，1976年之后农转非用地只占了全国耕地的4%。美国的宪法规定：“不合理的补偿以及非正当的法律程序，不能征用私人财产供公共使用。”如政府因发展公共事业需要而征用土地，必须提出充分的理由。

日本在二战结束后颁布的相关法律，规定土地征用需要从公共利益出发，并有严格的征用程序：提出申请；对土地和建筑物进行登记；申请政府裁定；让地裁定；征收终结等。

（二）合理的征地补偿

英国在征地过程中向失地农民提供的土地补偿款一般超过土地的市场价值，将土地赔偿款和土地征用费纳入土地补偿款中。土地赔偿款用于失地农民失去土地后基费用，土地征用费则是对土地本身进行的赔偿。通过这种方式，使得失地农民在失去土地后的基本生活得以保障，较高的土地补偿费用使得土地能够得到合理的利用。

美国的土地补偿款以征地时的市场价值作为价格标准，并且还考虑其可预见的未来价值。并切对征用土地的周边土地所用者，因土地征用可能带来的损失进行赔偿。除土地补偿款外，政府通过税收对失地农民给予一定的税收优惠，来减轻失去土地后的损失。

日本的土地补偿款一般情况下有五种方式：土地征收赔偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿和失业损失赔偿。对失地农民的土地价值、附带损失、生活补偿、离职补偿和土地开发后的影响进行分类的赔偿。

（三）完善的培训和社会保障政策

美国政府高度重视失地农民的教育与培训工作，通过对失地农民进行针对性的培训，增强他们再就业的能力。美国会给失地农民申请救济，并且还会对她们进行专业的培训，使他们能够实现再就业。日本则为失地农民提供了社会保障，其主要有失地农民的医疗保险、失业保险、养老保险以及最低生活保障，并且还为失地农民进行有就业培训，加大失业者再次寻找工作的机会，保持了社会稳定，促进了经济的发展，同时缓解了失地农民面临的各种风险。

二、中国各省市失地农民权益的政策措施

为了解决失地农民问题，中央从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序和法律制度等方面，加强对失地农民权益保护。

（一）浙江省建立失地农民基本生活保障制度

从2011年，浙江省政府和有关部门先后出台了《浙江省人民政府关于建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发[2011]26号）、《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（浙劳社农[2011]79号）等文件，逐步建立健全的失地农民基本生活保障制度。

浙江省建立的失地农民基本生活保障制度，为失地农民构建了基本生存保障线。被征地农民基本生活保障所需的资金，采取由政府、集体和个人共同承担的办法多渠道筹集。针对被征地农民就业难问题，《浙江省人民政府关于建立被征地农民社会保障制度的通知》①规定：在劳动年龄段内的被征地农民就业培训工作，由政府劳动保障部门负责规划并组织实施，培训经费从征地调节资金户中调剂，纳入财政专户。做好失地农民基本生活保障制度，开展专业技能的培训，促使失地农民实现再就业。

（二）广东省实现集体建设用地与国有建设用地平等地位

2012年6月23日，广东省政府发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），并于同年10月1日起正式实施。其标志着广东省集体建设用地流转有了明确的规范，实现了集体建设用地与国有建设用地的平等地位，切实地保护了失地农民的权益。农民的集体建设用地可以使用权出让、出租、转让、转租和抵押。使集体建设用地与国有建设享有同等的平等地位。

（三）其它省市对失地农民保护权益的措施

江苏省明确指出增加征地补偿费用，并且规定了对失地农民基本生活保障资金来源和标准。吉林省则是通过个人与集体筹集为主，政府筹集为辅的方式筹集部分征地补偿金，建立失业农民基本养老保险，补偿金用于支付失地农民的养老。

北京市人民政府规定：失地农民自谋职业的，一次性就业补助费支付给本人，一次性就业补助费最多为本市月最低工资标准的60倍。同时，征地农民可以享受社会养老、基本医疗和失业三项社会保险。

三、全文总结

本文通过对国外农村土地征收方面的法律法规以及应对措施可知发达国家（例如英、美、日等）实行的是土地私有化政策，他们是严格按照法律和征地程序进行公益性征地、以公平的市场价格进行补偿，并且加大了对失地农民的职业培训以及社会保障工作力度，最大限度地保护了失地农民的合法权益。国外发达国家对失地农民合法权益所建立的法规措施对我国保障失地农民的合法权益具有非常重要的借鉴意义。国内各级地方政府为解决农村失地农民的问题进行不断地探索，并且在不断完善我国对失地农民的保障措施。

（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）

注解：

① 浙江省人民政府关于建立被征地农民社会保障制度的通知

参考文献：

[1] 浙江省政府办公厅发出通知深化完善被征地农民社会保障工作[J]新农村，2005（7）

[2] 韩松.集体建设用地市场配置的法律问题研究[J]中国法学，2008（3）

[3] 田浩.江苏省被征地农民权益保障政策分析[J]安徽大学，2009

[4] 王祺.集体建设用地使用权流转法律问题分析[J]南开大学，2011

[5] 张晓云.失地农民权益保障问题的国内外经验与启示[J]理论学习，2012

[6] 黄志斌.集体建设用地使用权流转的法律问题[J]中国土地，2013（9）