上海静安：重新明确政府在教育治理中的功能定位

陈宇卿

从管理走向治理，推进治理能力与治理体系现代化，是深化教育领域综合改革，提升教育质量与发展水平的重要途径和手段。在我国“地方负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制之下，基于区县视域下的教育治理能力与治理体系建设尤显重要和迫切。

作为教育资源集聚的发达城区，上海市静安区在推进区域教育质量提升的同时，积极探索教育治理方式的改进和优化，为保障区域教育改革的有序和有效提供了坚实支撑。

“治理”是对传统管理模式下政府角色的重新界定和调整

区域教育治理的关键是明确政府功能定位，理顺权责关系。正如袁贵仁部长所言：“我们迫切需要加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。”但治理显然并不是对原有管理模式的简单否定，而是对传统管理模式下政府角色定位的重新界定和调整，进一步强调政府在教育发展过程中引导、协调和服务功能的发挥。因此，“从管理走向治理，政府要按社会发展的要求调整自己的角色，对教育发展要有敏锐的判断”。对于区域而言，即要通过相应制度与机制的建立、调整和优化，理顺不同权利主体在学校教育改革发展过程中的权责关系，逐步健全和完善区域教育治理体系，从而为形成政府宏观管理、学校自主办学和社会广泛参与的基本治理格局，提供切实可行的制度与机制保障。

区域教育治理的重点是调动相关主体活力，实现多元共治。“治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即‘共治”，因此教育治理的重点应该是实现不同教育主体的合力共治。然而，不同主体之间并非天然就能实现共治，尤其是在习惯于政府大包大揽的单向度管理的系统之下，教育主管部门如何转变固有的强势姿态，简政放权，从而为各类主体参与教育治理提供更多的可能性和更加便利的条件，自然就成为区域教育治理能力提升的重要内容。而除了在制度与机制上为不同主体的多元共治扫清障碍并优化路径外，区域还应该创新管理手段，为各类教育主体参与学校教育事务创设更为多样的机会和平台。

区域教育治理的目标是强化教育管理民主、关注个体需求。治理不是作为单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理，因此教育治理的目标应该是进一步强化和推进教育管理的民主进程，从而实现对个体差异与需求最大限度上的关照和满足，即在追求公共教育利益最大化的過程中，实现个体受教育权益的最大化。

那么，区域在推进教育治理现代化时，无论是优化制度机制，还是创新治理手段，抑或是再造管理流程，显然都不能脱离这一基本的目标定位，同时更应该将区域教育改革发展的愿景与其对接，统一改革方向与价值取向，发挥改革的整合效应。

以教育治理现代化促质量提升

以重大项目引领区域教育改革发展。转变政府教育管理方式，变行政管理为专业服务和引领，提升区域教育管理的科学性和有效性，一直都是静安区教育改革关注的重点。为此，我们将目光聚焦到教育研究上，变行政命令为科学研究，以教育科研来带动区域教育的整体发展，刺激学校与教师的同步改进。“九五”开始至今的四个五年里，我们连续承担了四个教育部重点课题，从“九五”探索“素质教育实施”到“十五”开展“课程教学改革”，再到“十一五”致力“学业效能提升”及“十二五”推进“个性化教育”，这些主旨一贯的系列研究，不仅在内容上逐步深化，同时也在改变着区域的教育管理方式，形成了以重大项目引领、凝聚区域教育力量和促进整体发展的机制与格局。

为了彰显区域性研究项目的改革引领效应，我们对重大项目的选题和组织管理都有明确的要求。在选题上，要求问题必须既是区域教育发展的关键与核心问题，同时也是区域内每所学校面对的共性与难点问题；问题必须是实践性的，要易于学校与教师的认同和共享；问题还要能紧扣上海乃至全国教育发展的动向，更重要的是能够引领本区教育发展的未来走向。在组织运作上，课题承担单位必须为区教育局，并且由教育局长亲自主持，从而实现项目研究、行政决策、实践改进的有机结合；课题研究必须汇集区域教育行政部门、教育研究机构以及基层学校三方力量，同时适时引入家长、社会力量发挥整体合力。

这样的实践，不仅有利于发挥不同主体的专业优势，同时也通过项目研究过程实现了区域教育管理方式由行政命令向专业引领的转变。以扁平化机制激发多元主体活力。作为社会大系统中的一个子系统，教育的改革发展不仅会深刻影响社会的方方面面，同时也离不开社会各个层面的支持和保障。尤其是进入内涵发展期后，学校教育在适应并满足学生多样化需求时，在促进并实现学生全面发展的过程中，必然需要来自家庭、社会等多方力量的同步参与和深度支持。

为此，如何进一步调动学校、家庭、社会等多方力量共同参与区域教育改革发展的积极性和主动性，进一步厘清不同主体之间的关系，进一步破解他们参与学校教育发展的体制或机制障碍，搭建多方主体合力共治的机制和平台，自然也就成为区域教育治理改进过程中的重中之重。

为此，我们探索推进扁平化的运行机制，着重关注流程的优化和改进，致力于减少不必要的中间环节和程序，实现人财物与改革需求之间的无缝对接。从优化区域治理角度出发，我们推行以“素质教育实践项目”为载体的专项支持计划，以项目制的形式定点、定项扶持学校改革实践，破解学校改革过程中的资源困境；同时为改进传统的家校联系制度，进一步激发家长参与区域教育发展的动力，我们组建了区域性的家庭教育指导中心与早期教育指导中心，在传统家校合作的基础上，深度介入学生家庭教育环节，更加强化区域对家长的直接引导和支持；此外，我们还探索社会力量直接参与区域教育发展的新路径，从课程资源的开发、教学设计与实施的改进到第三方评价机制的建立、社区学校共建等不同方面，为学校教育发展引入社会力量。

在实践过程中，我们尤其关注围绕某一改革命题，不同主体的共同参与、合作，如在区域推进中小学生多元智能测评项目、做中学及社会情绪能力项目过程中，来自教育系统内部的校长、教师、学生、区域研究人员就与专业咨询机构、专业研究部门及家长一起，共同参与测试评价和分析反馈，从而形成育人合力。

以个性化教育提升区域教育内涵。教育治理现代化是藉由教育管理民主化对个体接受、参与和发展教育需求的现实回应。尤其是在当前自上而下的教育改革形势之下，如何实现外部改革任务与学校教育内部发展需求之间的有序转变和对接，从而为不同教育主体提供满足其需求的发展空间和可能，让学校、教师与学生都能够获得更为适切和自主的发展机会，显然应该成为区域教育治理变革的基本方向。

“十二五”以来，静安区以教育部重点课题《走向个性化：发达城区教育内涵提升的實证研究》为基础，探索研究区域整体推进个性化教育改革的路径和方式，以期最大程度上释放学校的个性化办学活力，满足教师与学生的个性化发展需求，同时激发各类社会主体参与教育、发展教育的内在热情。作为区域教育改革的方向引领者，教育行政部门并不要求所有学校都统一改革步调。每所学校都可以在整体的个性化教育改革框架之下，根据本校历史传统、发展现状以及目标定位，确立本校的变革目标、内容和重点。区域则通过把握分层、分类和分步骤的推进策略，适时整合社会各方力量和资源，为学校、教师和学生的差异化需求，提供有针对性的指导和支持。同时针对不同学段、学科以及学生的特点、要求及其变革情况，搭建区域性的交流展示平台，为学段之间、学校之间以及教师之间和学生之间提供区域性的学习分享机会。

基于此，在改变以往命令式的行政管理方式，充分彰显管理民主性的同时，也更进一步关注了不同教育个体的实际需求，切实提高了区域教育的科学性和有效性。

区域教育治理现代化的发展方向

区域教育治理体系与治理能力现代化是一项系统性的改革工程。它不仅需要来自区域内部的政府、学校、家庭以及社会力量的参与和合作，同时也离不开区域外部的支持。尤其是在我国基础教育分级管理的现状下，我们一方面要在现有的区域权限框架内，最大限度地改善教育治理环境；另一方面也需要更多突破现有制度与机制限制的可能，以寻求更大的变革空间。区域教育治理体系与治理能力现代化也是一个动态发展过程。

“始生之物，其形必丑”，虽然教育治理并非一个全新的概念，但从区域角度理解并落实到具体的改革实践过程中，这无疑仍然具有非常大的挑战性。当前虽然我们开展了部分的探索和尝试，但与最终的目标之间显然仍有较大的差距，不同主体合力共治的积极性调动、途径创设、权益优化与保障等问题，都将成为下一步需要解决的重要内容。