基于规制理论的中国在线旅游行业发展问题研究①

北京交通大学 范梦余 陈怡宁



基于规制理论的中国在线旅游行业发展问题研究①

北京交通大学 范梦余 陈怡宁

摘 要：文章从规制理论视角，剖析了中国在线旅游行业野蛮成长背后所存在的问题，发现了在线旅游市场准入机制不完善，企业服务规范与标准缺失，在线旅游行业信任基础薄弱、在线旅游用户权益难以维护、缺乏有效的市场退出机制等问题，这些是影响我国在线旅游行业可持续发展的主要因素，并提出相应的对策与建议。

关键词：规制理论 经济性规制 在线旅游行业

1　引言

中国在线旅游行业是旅游业与互联网行业发展相融合的产物，发端于1999年携程旅行网的成立。进入21世纪以来，国内旅游需求持续旺盛，互联网技术迅速普及与革新，社会资本注入旅游行业的速度加快，这些优势条件的叠加推动了在线旅游行业的蓬勃发展。据艾瑞咨询数据显示，2008年以来，我国在线市场交易规模年均增长率达到36.0%，2014年底达到3077.9亿元；我国在线旅游OTA市场营收规模年均增长率达到30.1%，2014年底达到142.6亿元。2015年9月，中国国家旅游局局长李金早提出，“我国在线旅游交易未来5年将创造1万亿元的市场红利”，预期中国在线旅游行业将会迎来新的跨越式发展机遇。

在线旅游市场的快速发展,而配套的制度建设却相对滞后，导致在线旅游行业发展步入“非理性繁荣”。就供给市场而言，在线旅游企业数量迅速膨胀，但产品同质化严重，行业竞争激烈；盈利态势不明朗，行业持续发展堪忧[1]。就需求市场而言，市场秩序混乱、“价格战”的此起彼伏导致侵犯消费者权益事件层出不穷，消费者维权困难，侵蚀了消费者进入在线旅游行业的信任基础。因此，从规制理论的视角重新审视在线旅游行业的发展问题，通过制度规范来引导在线旅游行业发展具有重要意义。

2　规制理论与在线旅游行业发展

2.1规制理论

2.1.1规制理论的内涵

“规制”一词来源于英文中“regulation”，也可理解为“管制”。从狭义上讲，规制是指“政府对经济行为的管理或制约”[2]，规制的主体是政府。政府规制旨在修正市场垄断、经济外部性、信息不对称等导致的市场失灵，提高市场运行效率。

日本学者植草益(1992)提出，按照规制内容属性的不同，政府规制可以分为经济性规制和社会性规制[3]。经济性规制的目的在于保障资源的有效配置与服务供给的公平性，主要针对具有自然垄断特征或者信息不对称的行业，如电力、电信、交通、航空等行业；社会性规制的目的在于保障人民安全健康、环境保护、防止灾害，主要存在于外部经济和非价值物的行业，如制药、环保、教育等行业。

2.1.2政府对在线旅游行业的规制方式

根据政府规制理论，在线旅游行业属于信息不对称行业，主要适用于经济性规制。经济性规制的主要方式包括进入退出规制、价格规制、产量规制、信息不对称规制。进入退出规制主要是指通过设定一定的技术标准、服务标准或者行政许可来限制进入某一行业的企业数量，并要求不满足标准的企业进行整改或者强制退出，以保障行业内合理的企业数量。价格规制，是指要对企业的产品或服务定价进行规制，以避免高额垄断价格或者低价恶性竞争对消费者权益的侵害；产量规制是指对企业的产量进行规制，限制或鼓励企业生产，通过调控企业产量来调整产品价格；信息不对称规制是指政府对信息不对称双方的交易进行规制，这是由于交易双方掌握信息的丰富程度和可靠度不同，基于“经济人”假设，占据信息优势的一方可能会侵害信息劣势一方的权益。

2.2在线旅游行业发展

2.2.1在线旅游行业的界定

目前，学术界对在线旅游并无明确的界定。业界认为，在线旅游行业是依托互联网，以满足旅游消费者信息查询、产品预定与服务评价为核心目的，涵盖包括航空公司、景区、酒店、租车公司、海内外旅游局等旅游服务供应商、搜索引擎、OTA、电信运营商、旅游资讯及社区网站等在线旅游平台的新兴旅游业态[4]。

2.2.2在线旅游行业发展的内涵

在线旅游是旅游与信息化相融合的新生事物，在我国旅游需求持续旺盛的背景下得以野蛮成长。野蛮生长与规制缺失并存必然引发在线旅游产业可持续发展问题，这一问题长期以来为在线旅游爆发式增长的光环所掩盖，随着在线旅游发展势头归于平稳，市场失灵现象显现，在线旅游发展前景堪忧。因此，从政府规制的视角而言，在线旅游产业的发展要取决于“量”的增加与“质”的提升两个方面。

就“量”而言，表现在在线旅游用户规模的增长与在线旅游产业规模的扩张，而在线旅游产业规模是在线旅游用户交易额的叠加，因此，推动在线旅游产业“量”的增长需要将潜在的在线旅游用户转化成实际的旅游用户，以及着力于提高现有在线旅游用户的交易额。就“质”而言，表现在在线旅游企业整体质量的提高，具体而言，包括劣质企业的退出、存留企业的整合、优质企业的进入；表现在市场竞争的规范化、有序化和高层次化，以及市场诚信体系的建立。

3　规制理论视角下在线旅游行业发展问题

从政府规制的视角来审视，我国在线旅游行业的发展还存在诸多问题，主要表现为在线旅游市场准入机制不完善，企业服务规范与标准缺失，在线旅游行业信任基础薄弱、消费者权益难以维护、缺乏有效的市场退出机制等问题。

3.1在线旅游市场准入及认证规制滞后

目前在线旅游企业认证一般涉及以下几种：一是经营性网站备案信息，由工商行政管理局登记备案；二是ICP备案信息，由工业和信息化部门登记备案；三是网站备案信息，由公安机关登记备案；四是诚信类评级认证，主要是指由第三方机构颁发和准用的企业诚信证书或者标识[5]。

在线旅游企业服务内容与服务对象的多元属性，使得对这类企业的规制存在“多头管理”问题，导致相关政府机构不能对在线旅游企业准入进行有效监管。大量企业盲目进入在线旅游市场，但服务能力与质量参差不齐，扰乱了正常的市场竞争秩序。在相当长的一段时间里，在线旅游行业缺少专项的管理规范与标准，致使许多低劣的在线服务企业获取了不当收益。2013年10月新出台的《旅游法》中明确规定“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息”，但许多网站目前仍没有标明其业务经营许可证信息。同时，也存在假借知名旅行社品牌设立旅行社网站的情况，这些旅行社网站的经营者部分是旅行社门市，部分则是非法旅行社。仅凭旅行社网站的域名和页面本身，很难辨别网站所依托的旅行社的真伪。

3.2各销售环节服务规范和标准缺失

在线旅游服务起步于机票和酒店预订，这些标准化的产品使得早期服务提供者没有设立比较完善的服务规范和标准。很多网站开始提供机票预订服务，只是将普通代理的销售渠道从线下换至线上，并没有在售前、售中、售后等环节提升服务品质，也没有进行服务的整合。

从售前、售中环节来看，游客在线购买旅游产品，一般不与网站签署合同，而与提供线下服务的旅行社签署纸质合同。由于在线旅游交易的异地性，签署书面合同较为烦琐，通常以网上交易记录作为凭证，对于旅游者而言，只有在线支付或预付费用才被默认为与在线服务企业确立交易关系，由于目前我国网络预订酒店在流程和机制设置上，尚缺乏事前的“预付费机制”和事后的“酒店违约处罚机制”，从而出现酒店因客人违约而遭受损失、顾客因为酒店满员而无处可住的局面。

从售后环节来看，在线旅游投诉也日益成为旅游投诉的主要来源，这主要体现在产品无法使用(如到店被告知客房已满等)、报价不实，虚假折扣，服务和产品质量与描述有差异，甚至机票预订欺诈，例如一些中小代理利用一些非正规渠道获取较低价格的机票，而此类违规机票一旦被发现将被随时取消，旅游者权益无法保障。

3.3在线旅游行业信任基础薄弱

感知风险和信任缺失是阻碍在线旅游行业发展的主要因素，也是困扰在线旅游用户规模增长的难题。在线旅游交易的实现需要在线旅游企业与旅游产业链其他环节进行有效协作，但是各利益方对共享利润的争夺以及技术能力、信息传递方面问题的存在，在一定程度上破坏了这种协作机制，使在线旅游交易存在较高的不确定性，旅游者感知的交易风险扩大。同时，针对携程、去哪儿、同程等国内知名在线旅游企业的投诉事件不断涌现，由于网络口碑对这种负面口碑的扩散，旅游者对在线旅游行业的信任基础进一步消弱，严重阻碍了潜在消费者向实际消费者的角色转换。

3.4在线用户权益难以维护

在线旅游交易多属于虚拟交易，由于相关法制建设的不健全，在线旅游投诉事件追责困难，在线旅游用户的权益难以维护。具体来说，关于投诉问题处理责任，旅游网站是起主导还是配合、协调作用，并未有统一的认识。从旅游者视角来看，在线旅游企业应负责解决投诉，然而，旅游经营网站特别是第三方平台则认为，自身对旅游服务供应商约束力和牵制力弱，且没有制裁标准，难以对供应商作出制裁。从政府规制主体视角而言，由于缺乏相应的在线旅游投诉处理政策和标准规范，一般交由旅游主管部门或工商局315办公室视具体情况进行裁决。从企业的客户服务角度看，少数在线旅游企业网站如携程、途牛等建立了完善的售后回访制度；而TTS网站在旅游产品交易过程中，因不参与旅游产品的预订、收款、签署合同环节，基本没有客户关系的维护及管理。

3.5缺乏有效的市场退出机制

我国在线旅游经历长时间的野蛮生长，在线旅游企业质量参差不齐。相当数量的劣质企业运营不规范，欺瞒旅游用户，浪费了在线旅游资源，扰乱市场秩序，诱发在线旅游用户的信任危机；优质旅游企业频繁陷入“价格战”泥潭，侵蚀自身的成长能力，竞争结果往往是已有的在线旅游用户在不同旅游企业之间流动，对于潜在用户进入在线旅游市场的吸引力有限。过多在线旅游企业的存在并不利于在线旅游行业的长远发展，但是目前在线旅游市场缺乏有效的退出机制，一些低劣企业退出是市场选择的结果，而这些企业在退出市场之前往往已经对市场的有序运行造成了一定程度的破坏。因此，单纯依靠市场力量促使劣质企业退出市场见效缓慢，依靠政府规制则可取得较为快捷的效果。

4　对策与建议

市场失灵导致在线旅游行业发展过程中出现诸多问题，不利于在线旅游行业的可持续发展，因此，需要强化政府规制建设，保障在线旅游行业健康、有序发展。其中，保障在线旅游市场的规范有序发展，保障在线用户的合法权益，引导在线旅游企业由“价格竞争”向服务、技术竞争转型，以及在线旅游购买行为感知风险的削弱与信任的建立是政府通过规制调控在线旅游行业的重要着力点。具体而言，政府可以通过准入机制、运营规范机制、监管机制、退出机制的建设与优化来有效调节在线旅游行业的发展“质量”。

4.1准入机制

设立经营资质要求。延展《旅行社条例》的基本框架，将线上旅行社纳入监管体系，依照传统旅行社的设立规范建立适用于在线旅行社的设立规制，允许在线旅行社直接申办国内、国际旅行社特许经营资质。

设立质量保证金要求。现行法规要求传统旅行社交纳质量保证金，建议通过立法形式要求旅游网站和旅行社缴纳同等保证金，对其业务经营进行必要的、规范的行业监督，使旅游网站经营合法化。

设立旅游网站备案要求。建立旅游网站设立的联动审核机制，由旅游行政机构、工商部门、公安部门、工业和信息化部门以及相关协会，协同审核旅游网站的旅行社业务经营许可、营业资格、ICP备案信息与诚信资质要求。

设立域名要求。运用规制手段要求旅游网站设立独立域名；域名与企业名称之间有逻辑关联；禁止旅游网站注册已存相似域名进入市场，弱化用户对“山寨网站”的不信任感。

4.2运营规范机制

制定在线旅游发展专项规划，从政策层面系统指导在线旅游企业的发展方向，鼓励资本、技术注入在线旅游企业，引导在线旅游企业竞争向服务、技术、用户体验转型。

成立在线旅游行业协会，承担行业规划、行业自律、行业政策制定、争端协调、市场开拓等职能，对在线旅游企业的行为进行引导和规范。

建立旅游网站的第三方评级机制。由第三方专业机构依据旅游网站的用户规模、营收规模、产品专业程度、用户服务体验、投诉纠纷数量、处置效率等维度对旅游网站进行分级评价，引导旅游网站的建设方向。

制定旅游网站基础服务规范，要求网站首页如实载明营业执照、许可证编号、互联网诚信证明等信用凭证，以及各凭证发放部门的咨询电话和旅游行政管理部门的投诉电话。

4.3监管机制

成立在线旅游市场监管机构。以旅游行政部门为主导，成立专门的在线旅游市场监管机构，受理旅游网络用户的投诉、纠纷；定期组织对在线旅游企业抽样调查，关注在线旅游网站的规范运营情况。

出台在线旅游市场监管指导标准，如在线旅游监督管理规范、投诉受理规范、合同标准规范等，以发挥旅游监管部门对在线旅游市场的监督、指导作用。

制定在线旅游产品交易标准，明确旅游供应商、旅游在线企业、旅游网络用户之间的权责关系，防止旅游供应商、旅游在线企业相互推诿导致用户维权困难。

建立在线旅游市场监管信息定期披露机制，同主流媒体、在线旅游新媒体、微信平台、微波平台合作，公布在线旅游市场运行信息，披露违法、违规经营旅游产品的网站。

4.4退出机制

建立在线旅游企业的诚信经营体系，由旅游监管部门编制在线旅游诚信档案，将有虚假宣传、价格欺诈等行为的旅游网站纳入黑名单，以行政手段责令其整改，要求将行政处置意见记录在网站首页；情节严重或屡次不改者，责令其停止营业。

以优惠政策鼓励社会资本进入在线旅游行业，推动在线旅游企业的并购重组与结构调整，盘活在线旅游存量资产，提升整个在线旅游行业质量。

参考文献

[1]胡静.2015中国旅游业发展报告[M].北京:中国旅游出版社,2015.

[2]王万山.市场规制理论研究述评[J].江苏社会科学,2004(6).

[3][日]植草益,朱绍文译.微观规制经济学[M].中国发展出版社,1992(1).

[4]中国市场报告网.中国在线旅游市场研究分析及发展预测报告(2013年版)[EB/OL].http://www．360baogao．com/2013－10/ZaiXianLvYouShiChangDiaoChaYanJiu/.2013-11-25．

[5]李云鹏,段国强,沈华玉,王京,黄超.对在线旅游市场监管政策的建议——基于主流旅游网站的调研[J].学术交流,2013(S1).

作者简介：范梦余(1989-)，男，汉族，河北沧州人，现就读于北京交通大学，硕士研究生，主要从事旅游经济学方面的研究；陈怡宁(1977-)，女，汉族，山东淄博人，现任职于北京交通大学，副教授，主要从事旅游城市发展、旅游经济学方面的研究。

基金项目：①本论文受到“中央高校基本科研业务费专项资金(2014JBM043)”资助。

中图分类号：F590

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)01(a)-119-05