我国城镇公共基础设施引入PPP模式的可行性分析①

哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 韩崇宁



我国城镇公共基础设施引入PPP模式的可行性分析①

哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 韩崇宁

摘 要：城镇的发展离不开公共基础设施的完善。在如今我国经济形势严峻复杂，经济下行压力加大的情况下，PPP模式作为一种创新的投融资模式，被认为是有效缓解政府财政压力，满足公众对城镇公共基础设施需求的有力措施。本文将基于PEST-SWOT分析方法，具体分析我国城镇公共基础设施建设引入PPP模式的可行性，并最终提出应对策略。

关键词：PPP模式 城镇公共基础设施 PEST-SWOT分析方法

2015年4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出在基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人均可参与投资运营基础设施并获得收益。《办法》的颁布标志着一直以来由政府作为唯一投资者和管理者的城镇公共基础设施建设向私营企业敞开了大门，为我国城镇公共基础设施建设引入PPP模式提供了很多有利的机会，私营企业自身也具备很多经济和技术等方面的优势，但在实践方面，由于我国城镇公共基础设施建设在引入PPP模式方面处于初级阶段，加之外部环境的威胁和PPP项目的参与者自身的劣势，使得PPP模式在实际应用于公共基础设施建设过程中困难重重，所以我国城镇公共基础设施建设引入PPP模式能否运用有利的机会和自身优势化解存在的外部威胁和内部劣势，这将关系到PPP模式能否在我国城镇公共基础设施方面顺利地实行下去。本文运用PEST-SWOT模型对我国城镇公共基础设施建设引入PPP模式的可行性进行了系统分析。

SWOT分析方法主要包括四个方面：优势(Strength)和劣势(Weakness)及面临的机会(Opportunity)和威胁(Threat)，PEST则是一种企业所处宏观环境分析模型，主要从政治(Political，含法律)、经济(Economic)、社会(Social)和技术(Technological)四个方面的影响因素进行识别和深入分析，将SWOT和PEST二者结合，对PPP模式应用于城镇公共基础设施的优势、劣势、机会和威胁四个方面中的政治、经济、社会、技术四部分内容进行总结和分析，归纳出其优势和不足，掌握面临的机会和挑战，从而制定利益相关者应对内外因素应该采用的策略。其中，优势、劣势侧重分析参与项目的私营企业和政府；而机会、威胁则侧重分析PPP模式应用于城镇公共基础设施的外部环境影响因素，通过将PEST与SWOT结合使用，分析在目前内外部因素影响下我国城镇公共基础设施建设引入PPP模式的可行性。

1　机会分析

1.1政治因素

我国不仅政局较为稳定，而且还出台了很多扶持PPP模式在公共基础设施建设领域的新政策，2014年11月26日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出建立健全PPP机制，推广PPP模式，2014年11月29日，财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知，2014年12月2日，发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，随后公布《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，2015年3月5日，政府工作报告提出要在基础设施等领域积极推广PPP，财政部年度预算报告亦提出要开展PPP示范项目建设，释放社会投资潜力。

1.2经济因素

我国城镇公共基础设施建设传统的投融资模式很大程度上无法满足公众对城镇公共基础设施的需求，而私营企业资金的注入很好地弥补了城镇公共基础设施生命周期内的资金缺口；PPP模式引入城镇公共基础设施在很大程度上也成为化解政府债务危机的一项新的手段，PPP模式引入私营企业的资本，将传统的一次性财政支出转变为长期分次的支出。

1.3社会因素

目前，我国各大城镇现有的城镇公共基础设施普遍存在供需不均衡、质量水平一般等问题，这与我国目前倡导的建设新型城镇化道路相违背，说明现有的城镇公共基础设施与新增加的“新市民”的数量不相匹配，所以我们需要利用PPP模式建设更多高质量的城镇公共基础设施。

1.4技术因素

作为我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，也是国内第一个运用PPP模式、引入市场部门运作的北京地铁4号线项目的成功很大程度上对PPP模式应用于城镇公共基础设施建设起到了激励作用，香港的亚洲国际博物馆、迪士尼乐园、私人参建居屋红湾半岛等城镇公共基础设施的建设也都成功引入了PPP模式。

PPP模式在澳大利亚、加拿大等国家的城镇公共基础设施建设领域有着更为丰富的经验，澳大利亚专门成立基础设施建设部履行相关职责，加拿大在运用PPP模式的过程中根据自身发展特点也形成很多运作方式，例如DBFM、DBFMO、DBF、DBFOMOT等方式，这无疑为PPP模式应用于我国城镇公共基础设施建设提供了很好的实践经验。

2　威胁分析

2.1政治因素

在PPP模式应用于公共基础设施建设的过程中，政府的职能定位不明确，未能很好地履行其监管职能，缺少专门监管PPP模式运行的职能部门，缺乏一站式立项、评估和审批等机构，在实际的监管中分工协调机制不清楚，造成各地各部门各自为政、重复或交叉审批、效率低下的情况。

2.2经济因素

PPP项目运营成本超支、城镇公共基础设施建成后的维修费用高、运营管理效率低、运营管理技术水平不高、盈利能力和收入低于预期目标等问题时常在运营环节发生，加上有影响的经济事件、国家经济政策的倾向、政府财政补贴的方式和政策补贴终止等因素对本身融资较困难的私营企业而言无疑是雪上加霜，导致他们不得不减少在公共基础设施建设领域的投资。

2.3社会因素

在PPP项目的特许经营期内，具有经营权的私营企业会对一些收费使用的城镇公共基础设施使用者收取一定的费用，由于私营企业本身的性质不是公益性的而是盈利性的，加之政府财政补贴以及给予企业的优惠政策不落实等原因，往往会出现一些城镇公共基础设施使用费过高的现象，这导致公众不愿接受这种城镇公共基础设施建设的新融资模式，进而产生一种抗拒心理。

2.4技术因素

目前还没有一套准确的评估方法能够准确计量PPP项目的风险系数，参与各方也无法科学准确地确定PPP项目风险分担比例，与此同时，PPP模式自身程序复杂、涉及面广，需要国际经济、国际贸易、法律、金融、技术转让、国际工程招投标、项目管理、工程技术等多方面的知识与人才，但目前具有这方面知识的复合型人才十分匮乏。

3　优势分析

3.1政治因素

政府会给予企业一些税收上的优惠政策，也会协助企业取得项目建设、运营、维护项目资产的批准，保证企业获得一定的划拨土地使用权，以及建设材料的进口关税批准，政府也会给予企业一定的运营补贴，保障其投资收益，这些政策上的优惠都是中标企业区别于其他企业发展的优势。

3.2经济因素

私营企业自身的优势使得它在社会资源优化配置、扩大就业、稳定社会等方面起到了积极地作用，也是中国经济发展的最大动力，所以私营企业有很大的优势在资金方面与政府公共部门合作建设城镇公共基础设施，自从金融危机以后，资本运作、房地产投资等存在极大的收益波动性，所以风险相对可控、投资收益稳定有保障的基础设施行业必然是私营企业最为青睐的投资领域。

3.3社会因素

私营企业相对于国有企业而言，对市场商机更为敏感，对市场的关注度也很高，能主动发现新市场，开发市场的动力也很强，私营企业也更加注重自身良好形象的树立，与政府合作建设城镇公共基础设施不仅能提升和锻炼自身的协调能力，还能更好地体现社会责任感，有利于树立良好的形象，进而增加无形资产，为以后赢得更多的项目做了很好的铺垫。

3.4技术因素

在市场经济的大环境下私营企业之间的竞争较大，为了能够生存并创造更高的利润，绝大部分私营企业的管理理念和方法都比较先进，同时，私营企业在薪酬待遇、企业文化、工作环境、职业发展空间等方面更能吸引具有高专业素养和专业知识的人才，所以私营企业的管理层综合素质较高，经营管理的能力也相对较强，具有较高的技术优势。

4　劣势分析

4.1政治因素

有些地方政府部门契约精神匮乏，导致企业面临政策随意性风险、换届风险，项目合同中很多给予私营企业的优惠政策得等不到落实，在风险承担分配也常出现不公平现象，企业大多承担超出自身风险承受能力的风险，使得企业应有的权益得不到很好的保障，企业自身容易在整个项目建设过程中处于劣势，这极大地打击了私营企业参与城镇公共基础设施建设的积极性。

4.2经济因素

较高的融资成本也限制了私营企业对城镇公共基础设施建设的投资，银行等金融机构对私营企业的贷款设立了较高的门槛，私营企业不得不承受较高的融资成本，使得基础设施建设的资金价格被金融供给的垄断价格绑架，进而造成PPP项目运行受阻。

4.3社会因素

追溯PPP模式应用于城镇公共基础设施建设的历程，参与主体大多是国有企业，私营企业参与PPP模式应用的机会不多，导致了私营企业在PPP项目建设领域的经验缺乏，所以，在项目建设前期的竞争谈判中容易失去有利的地位，即便能够在谈判中成功获得建设城镇公共基础设施的机会，在一些专业性较强的城镇公共基础设施建设领域，例如交通、医疗、教育，也会由于运作不成熟不规范而产生项目风险。

4.4技术因素

私营企业在规模上一般规模较小，抗风险能力不如国有企业等大型企业，部分私营企业经营不规范，有些甚至为了牟取利益而做出违法的市场行为，企业在制定发展战略方面大多只重视短期收益目标而缺乏长远的战略眼光，所以私营企业错误的战略决策和不当的经营行为造成了私营企业整体能力的下降，导致在公私合作建设城镇公共基础设施过程中产生声誉风险和操作风险等，最终导致PPP模式项目的终止。

5　结语

有利的政治环境、国家政策的扶持和国内外成功的实施案例等有利的机会为现阶段城镇公共基础设施引入PPP模式提供了政策上的支撑，虽然私营企业在PPP模式应用于城镇公共基础设施建设过程中，面临着各种风险，但是适时地分析和总结来自内外部的影响因素，并制定针对不同影响因素组合的策略，再加上私营企业自身的优势和不断提高的政府自身的管理能力，在一定程度上能够弥补这些劣势并抵御外部的威胁，所以PPP模式应用于城镇公共基础设施建设是可行的。

参考文献

[1]蔡今思.借鉴国际PPP运用经验支持公共基础设施建设[J].中国财政,2014(09).

[2]刘静.私人融资基础设施方式的创新——PPP模式如何在基础设施建设中实现创新[J].经营管理者,2009(21).

基金项目：①哈尔滨商业大学2014年研究生创新科研资金项目“黑龙江省城镇公共基础设施建设中PPP模式运用研究”(YJSCX2014-293HSD)研究成果。

中图分类号：F299.24

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)01(a)-178-03