城市轨道交通PPP融资模式的系统化方案设计研究

王海兵+汤启如+彭启发

【摘 要】 城市轨道交通引入PPP融资模式建设不仅可以缓解地方政府财政压力，降低项目建设运营风险，同时也可拓宽社会资本投资渠道，使得项目设计更加科学。文章对我国城市轨道交通PPP融资模式的系统化方案进行设计，包括城市轨道交通PPP融资模式的运行环境、参与主体及工作职责、操作程序以及项目评价，以为我国城市轨道交通PPP融资模式的进一步发展提供理论依据和实务参考。

【关键词】 城市轨道交通； PPP融资模式； 系统化方案设计

【中图分类号】 F275.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）14-0063-08

一、城市轨道交通PPP融资模式的研究背景

随着我国城镇化进程的加快，城市交通拥堵问题日渐凸显，部分城市甚至出现交通瘫痪，这些严重制约了我国城市经济的发展。在此背景下地方政府开始逐渐认识到发展城市轨道交通的重要性。城市轨道交通主要是指城市地铁交通、城市轻轨交通、城市及市郊铁路以及有轨电车等。城市轨道交通作为城市基础设施最重要的子系统之一，不仅可以有效地缓解交通拥堵，优化城市环境，而且可以合理地将城市划分为地上、地面、地下三层锥形结构，从而充分利用城市空间。然而，在各大城市紧罗密布地规划城市轨道交通路线的同时，地方政府的财政资金却捉襟见肘。在传统的投融资体制下，城市轨道交通项目一般由政府出资建设，其所需的投资金额巨大，一般地下线每公里造价约5亿元，地面线每公里造价约2亿元，巨额的建设资金必然会加大地方政府的财政负担，使不少建设项目由于经费不足而搁置。

随着我国改革红利的释放，政府逐渐放开社会资本参与城市基础设施建设，开始出现BOT①、BT②等新型项目融资模式。在BOT融资模式下，前期项目设计阶段没有社会资本的参与，不利于企业进行技术创新[ 1 ]；而BT融资模式则要求政府在短期内对项目进行回购，这对政府而言风险较大。由此可见，一种行之有效的城市轨道交通建设融资模式显得尤为重要。PPP模式（Public Private Partnership）即“公私合作模式”，是项目融资模式的一种，该模式自问世以来便受到世界各国的追捧。英国于1992年率先提出PFI模式（PPP模式的前身）；智利于1994年引入PPP模式，并将其广泛应用于公共交通、机场、监狱、水库等领域；葡萄牙于1997年开始运用PPP模式进行公路建设。事实证明，PPP融资模式可以节约大约17%的财政资金，80%的项目都可以按期完成[ 2 ]。联合国欧洲经济委员会把PPP公私伙伴关系作为推进可持续发展的重要机制和有效工具向全世界推荐，我国也曾引入PPP融资模式进行城市基础设施建设，例如北京鸟巢体育场馆项目、北京地铁四号线项目等。2014年，财政部楼部长开始在我国大力推广PPP模式，认为该模式不仅是微观层面的操作升级，更是宏观层面的机制体制变革。2014年11月，国务院下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励推广使用PPP模式。2014年12月，国家财政部和发改委联合下发30个PPP试点项目，涉及领域包括供热、供水、污水处理、垃圾处理、轨道交通建设等，该模式的热潮为我国城市轨道交通建设提供了新的思路。2015年5月国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》将PPP提升至前所未有的战略高度。

我国早有学者对城市轨道交通PPP融资模式进行了探究。唐兴霖等（2009）结合项目区分理论指出城市轨道交通属于准公共物品，适宜采用PPP融资模式进行建设[ 3 ]；严玲等（2011）以项目治理理论为视角，探讨了PPP项目控制权和项目风险负担的问题[ 4 ]；李洪山等（2011）以哈尔滨轨道交通建设为例构建了包含社会环境、社会经济、自然资源、社会相互适应性在内的项目社会评价体系[ 5 ]；郝亚伟（2012）指出城市轨道交通PPP项目实施的12个要点，并对项目的可经营性提出了量化测算方法[ 6 ]；武树礼（2014）从社会先行资本（SOC）③的特点出发，认为城市轨道交通具有投资规模大、沉淀成本高、投资回收期长的特点，而PPP融资模式有助于政府由主导功能向引导和协调功能逐步转变[ 7 ]；李超等（2014）从政治、行业、项目三个层面探究了影响城市轨道交通PPP项目资本结构的六大关键因素，即法律制度、经济状况、垄断程度、政府担保、项目定价以及项目盈利能力[ 8 ]；段世霞等（2013）从系统动力学原理研究了城市轨道交通PPP项目的价格影响因素[ 9 ]。

上述研究为PPP融资模式应用于我国城市轨道交通建设奠定了基础，然而相关研究多是基于宏观层面探究城市轨道交通PPP融资模式的可行性和适宜性，或是基于微观层面研究该模式的实施要点，并未形成完整框架。本文设计了城市轨道交通PPP融资模式的系统化运行方案，以期为我国城市轨道交通PPP融资模式的优化和改进提供参考依据。

二、城市轨道交通PPP融资模式系统化方案的整体框架

城市轨道交通PPP融资模式是指政府和社会资本通过签订协议，共同负责城市轨道交通项目设计、融资、建设、运营、维护等的项目融资模式。该模式强调政府和社会资本的全过程合作，通过建立风险共担、收益共享的机制来实现双方诉求。城市轨道交通PPP融资模式系统化方案的整体框架包括运行环境、参与主体及工作职责、操作程序、项目评价（图1）。

首先，城市轨道交通PPP项目的周期较长且实施难度较大。良好的运行环境是项目正常运转的前提，城市轨道交通PPP项目运行环境按照PESTEL模型分为政治因素、经济因素、社会因素、技术因素、生态因素以及法律因素。其中，政治因素为项目的顺利实施提供了政策依据；经济因素为项目建设奠定了物质基础；社会因素预示着项目“走出去”成为可能；技术因素为项目运作带来新的机遇；生态因素确保了项目的可持续发展；法律因素对参与主体的权责利进行了明确划分。

其次，城市轨道交通PPP项目涉及的主体众多，不仅包括政府或代表政府的国有独资公司和社会资本（特许经营公司），还包括咨询机构、金融和保险机构、项目承建方、物业管理公司、审计机构等[ 10 ]。为使项目顺利实施，应确定各参与方的权利和义务，在正确定位的前提下相互沟通与配合，共同促进项目实施。

再次，从城市轨道交通PPP项目的时间顺序上来看，可以将项目划分为识别阶段、准备阶段、采购阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段。在项目建设阶段，可将项目分为A和B两部分进行。A部分包括征地拆迁、洞体结构、轨道建设、车辆段和停车场、人防工程等土建工程，由政府出资建设；B部分包括车辆、供电设施、信号通信、自动售票系统、空调通风、给排水和消防等机电工程，由社会资本出资建设。在项目运营阶段，政府在一定期限内（一般不超过30年）将项目以特许经营的方式交由社会资本运营，由特许经营公司负责项目的收费、维护、开发配套商业设施等工作[ 11 ]。特许经营期结束后，由特许经营公司将项目产权及经营权无偿移交给政府。

最后，需要对城市轨道交通PPP融资模式进行项目评价。由于城市轨道交通项目属于公共项目，故适宜采用5E评价法，从项目的经济性、效率性、效果性、环保性、公平性五大维度分别展开评价，评价结果用于修正项目实施方案，发现项目实施方案中存在的问题并及时纠正，同时可为未来我国城市轨道交通PPP项目的发展提供经验。

三、城市轨道交通PPP融资模式的运行环境

PPP融资模式在城市轨道交通建设中的成功运作离不开良好的运行环境。城市轨道交通PPP项目运行环境可分为政治环境（Political）、经济环境（Economic）、社会环境（Social）、技术环境（Technological）、生态环境（Environmental）和法律环境（Legal）。

（一）政治环境

党的十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中起决定性作用，这就要求我们必须稳妥地从广度和深度上推进改革，而PPP融资模式能够促使该项政策落地，从而积极地激发市场活力。为了确保PPP融资模式的顺利实施，我国相继出台了一系列政策。2014年，国家发展与改革委员会发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，提出鼓励引导社会资本投资，增强公共产品的供给能力；同年，国务院出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出，要加快建立规范的地方政府举债机制，鼓励使用政府和社会资本合作模式。此外，各地方政府也相继出台了配套的法规和实施细则，这些国家政策和法律法规的出台推动了我国城市轨道交通PPP融资模式的发展。

（二）经济环境

目前，我国经济形势为PPP融资模式的运作创造了良好条件。从投资环境来看，我国在城市轨道交通、环境治理、城市排水、保障房建设和棚户区改造方面有迫切需求，这就在客观上保证了城市轨道交通建设的需要；从存量资本来看，我国近年来从国际上不断引入一流装备，也为轨道交通的高效建设夯实了基础。2014年全国经济体制改革工作会议指出，要深化投融资体制改革，降低地方政府的资产负债规模，加快推进投资审批制度，精简和下放投资审批事项，因此接下来我国对于民间资本的审批手续必然更加便捷。

（三）社会环境

随着我国经济实力和国际影响力的不断增强，政府正在加紧推动“走出去”战略，进一步拓展国际市场。2014年，我国在政府工作报告中指出要推动高铁等技术装备走出国门，然而国际轨道交通项目涉及国家安全，且不同文化背景下难免存在不同的价值观，需要企业妥善处理与东道国政府、银行、保险机构、承包商的关系，因此在实施过程中更加困难，也面临更大的风险。PPP融资模式如果在我国城市轨道交通项目中形成一个成功的运作模式，就可能以基建、技术装备、技术支持和中资银行打包的方式参与竞标海外项目，因此在“走出去”战略中发挥着重要作用。

（四）技术环境

目前，我国城市轨道交通PPP项目的案例不多，因此其技术尚不成熟。PPP融资模式运作的难点在于如何创新城市轨道交通的盈利模式、改善企业的筹资困境、提高轨道交通的服务水平、规范PPP模式的法律文本等。在实际操作过程中，涉及法律技术、财会技术、审计技术、施工技术等。因此企业在项目实施过程中，应当认真开展可行性研究，注重引入和培养专业人才，积极探索“轨道交通+物业”的盈利模式[ 12 ]，加快建立城市轨道交通PPP融资模式的示范项目。

（五）生态环境

PPP模式不仅可通过引入社会资本减轻政府的资金压力，同时可权衡业主、施工方、社会资本以及政府各方资本的搭配和利益分成方式，更加注重对降低轨道交通建设及运营所产生的环境负面影响的资金投入，使环保效应最优化。重点关注以下方面：一是做好项目可行性论证，将环保作为单独的论证章节，包括土壤结构、噪声振动标准等；二是加强政府监管，通过建立PPP项目公司，合理进行职责分工来实现对社会资本的监督；三是将环境指标纳入考评体系，并通过评分结果给予奖励或处罚，以增强社会资本对生态环境的关注。

（六）法律环境

城市轨道交通PPP项目创新性、复杂性、不确定性高，PPP法制化是成功推进PPP项目落地的前提和保障。一方面政府应通过出台PPP操作指南、评估指引等对PPP项目的范围、内容、操作程序等进行规范，使得社会资本能更有序地参与基础设施建设；另一方面不同项目应通过建立完善的合同体系明确各方的权利和义务，例如项目招投标合同、投资合作合同、PPP项目合同、特许经营合同等。同时，对可能出现的问题进行磋商，对包含政府出资方在内的权利各方进行强有力的约束和规范，从而明确资金来源、有效防控风险、规避推诿扯皮、确保项目顺利实施。

四、城市轨道交通PPP融资模式的参与主体及工作职责

PPP在中国主要采用购买服务、特许经营、股权合作三种方式开展[ 13 ]。考虑到城市轨道交通建设项目的公益性，城市轨道交通PPP项目一般采用特许经营方式进行。项目从设计到移交涉及多个部门，主要的参与方包括政府或代表政府的国有独资公司、社会资本（特许经营公司）、咨询机构、金融和保险机构、审计机构等，每个参与主体均为保障项目顺利实施的关键要素。

（一）政府或代表政府的国有独资公司的工作职责

政府作为城市轨道交通PPP项目的重要运行主体，主要的工作职责包括四个方面：一是制定相关的政策和法律法规。要想在全国范围内的轨道交通建设中推广使用PPP融资模式，需要政府制定相关的法律法规，明晰各个主管部门的责任，改革关于社会资本市场准入方面的规定，提高民营资本参与轨道交通建设的积极性。二是对项目进行价格补贴。由于轨道交通项目具有一定的公益性，因此难以通过票价收入回收成本，虽然目前我国已在借鉴“轨道交通+物业”的模式，但仍存在一些问题。因此要想保证社会资本获得最低投资回报率，还需要政府对项目进行价格补贴[ 14 ]。三是进行土建部分的建设。由于城市轨道交通的建设既要考虑到公益性，又要考虑到盈利性，因此通常将项目划分为公益性较强的土建部分和盈利性较强的机电部分。由于土建部分无法带来固定的投资回报，因此主要由政府负责前期征地拆迁和土建工程建设。四是对项目进行监督。在城市轨道交通项目的建设、运营过程中，政府需要对其他运行主体各项活动的合法性进行监督，比如对项目工程的可行性、环保水保、项目概预算等进行监督，尤其是对土地开发的“招拍挂”进行监督，从而确保项目在既定的法律框架和合同框架内实施。

（二）社会资本（特许经营公司）的工作职责

城市轨道交通项目中的社会资本包含国有企业、民营企业、外资企业等，其既可以是营利性机构，也可以是非营利性机构。社会资本通过竞标的方式与代表政府的国有独资公司合作建设项目，主要的工作职责有以下三点：首先是提供项目所需资金。在项目招投标阶段，参与的企业必须具备一定的资金实力，满足一定的资本金注入要求；在项目准备阶段，社会资本成立特许经营公司，并按照各自的出资比例形成股权资本；在项目的建设阶段，特许经营公司需要通过自有资金或向金融机构贷款按时足额地提供项目建设资金；在项目运营阶段，特许经营公司也需提供资金对设备进行维护等。其次是承担机电工程部分的建设。社会资本主要负责项目机电部分的建设，特许经营公司也可通过招标的方式选择承建方，作为业主对建设安装质量进行监督。最后是负责项目的运营。项目建设完毕，由政府将轨道交通的土建部分和机电部分以租赁的方式转交给特许经营公司，由特许经营公司负责10到30年的运营管理，并通过票价收入、物业租金收入、政府补贴收入等逐渐收回成本并获得预期收益。

（三）咨询机构的工作职责

在城市轨道交通PPP项目的整体运营过程中需要寻求咨询公司的意见，如会计师事务所、项目管理咨询公司等。咨询公司主要的职责：一是协助制定相关政策。政府在制定政策过程中需要考虑多方利益，而项目咨询公司一般具有很强的资质，且具有丰富的项目经验，因而往往能够提出较为全面的意见，为政府制定相应的政策提供帮助。二是协助制定融资方案。在企业制定融资方案的过程中，可以咨询专业投资机构的意见，寻求合理的投资结构，如确定银行贷款、发行债券、国外贷款的比例，以期达到最低的融资成本，减少特许经营公司的流动性风险。三是协助设计合同文本。PPP项目的参与主体众多，由于各方利益出发点不同，很容易引起法律纠纷，此时一份全面科学的合同文本是关键。在设计合同中可寻求专业法律人员的帮助，对项目可能产生的问题以及解决对策、风险分担的方法以及收益分配的比例进行事先约定。四是协助制定票价机制。企业在特许经营期内，主要的收入来源是票价收入，因此需要合理制定票价。此时，企业可通过聘请专业的咨询机构，对轨道交通的客流量情况进行预测，在不超过公众承受能力的基础上，尽量达到项目投资回报率。

（四）金融及保险机构的工作职责

金融及保险机构也是城市轨道交通PPP项目运行过程中不可或缺的主体，其主要的工作职责是提供资金和担保。具体来讲，金融机构的主要职责是按照项目要求的施工进度提供贷款，以保证项目获得足额资金。在国外，PPP项目通常是设立专门的基金管理公司负责项目的资金供给。我国也可借鉴国外经验，设立城市轨道交通PPP项目的专项金融基金，并通过市场化的运作方式，提供项目建设资金。如果项目盈利，则收取一定的利息；如果亏损，则由政府、社会资本和基金公司三方共同承担。保险机构的主要职责是降低或分散项目的风险。我国2010年起实行的《保险资金运用管理暂行办法》指出，支持保险机构投资城市基础设施建设。因此可以通过引入保险机构作为投资方之一来分散项目风险。在保险合同中应对保险主体、保险期限、保险标的、保险金额、责任划分与免责条件等进行详细说明。

（五）审计机构的工作职责

城市轨道交通PPP项目的审计机构包括内部审计机构和外部审计机构。内部审计包括政府部门对项目的审计以及政府和社会资本作为业主对项目承包方的审计。政府既可以设置专门的审计部门，也可以联合各个部门对项目进行联合审计，以确保项目的施工质量和资产安全。外部审计是指公司聘请专业的会计师事务所、税务师事务所对项目进行审计。外部审计更具有独立性、权威性以及科学性，因此在项目审计工作过程中是必不可少的。审计活动既需要在项目的建设运营环节对参与企业的规章管理制度、经营方针、项目文件记录、预算和费用支出等进行跟踪审计，以确保资金流的安全性，也需要在项目移交环节对项目的资产状况进行评估，以保证项目后续正常运营。

五、城市轨道交通PPP融资模式的操作程序

城市轨道交通PPP项目既具有城市轨道交通项目的一般性，又具有PPP融资模式的特殊性。依照我国财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中的规定，可将城市轨道交通PPP项目划分为五个阶段[ 15 ]，分别为识别阶段、准备阶段、采购阶段、实施阶段和移交阶段（图2）。

（一）识别阶段

城市轨道交通PPP项目既可以由政府发起，也可以由社会资本发起。政府可以向交通部门征集潜在的PPP项目，交通部门根据各个地区的轨道交通发展计划遴选出适宜采用PPP模式的项目上报政府部门。社会资本也可以以建议书的方式向政府推荐可行的轨道交通PPP项目，建议书中应当包括项目的可行性报告。尽管城市轨道交通项目的经济属性决定其适宜采用PPP融资模式进行建设，但并非每个城市均有能力使用该模式，在项目发起后，需要对项目进行物有所值评价④和政府财政能力论证，以确定项目实施的可行性。物有所值评价即使用定性和定量分析法分析城市轨道交通PPP项目全寿命周期内的成本和质量。定性分析工作主要是与传统政府主导模式相比，衡量PPP融资模式是否能优化风险配置，提高运营效率，促进创新和竞争机制；定量分析工作主要是对预测的数据进行分析以判断PPP模式是否比政府主导模式的全周期运行成本低[ 16 ]。评价过后需要对政府的财政能力进行论证[ 17 ]，按照项目的实际情况确定政府对项目最高的补贴额度，以免政府承受过大的资金压力。

（二）准备阶段

城市轨道交通PPP项目经过识别后，对通过初步可行性分析的项目可开展准备工作。首先要组建项目的管理框架，包括项目的协调机构和实施机构等。其中协调机构主要负责项目评审、项目监督、项目协调等工作，项目实施机构主要负责项目的前期准备、建设、移交等工作。其次要制定一套科学、全面、可行的实施方案，包括项目概况、风险框架、交易结构、合同体系、监管机构、采购方式等内容。最后，交通主管部门应当将组织管理框架和设计方案上报政府有关部门进行审批，审批通过的项目可以开展项目采购工作。

（三）采购阶段

项目准备完成后便进入采购阶段，这一阶段内政府需组织招标工作，符合条件的社会资本进行投标，经谈判协商一致后双方签订合同。招标方式一般应为公开方式，特殊项目也可采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式。招标文件应当能够吸引社会资本加入，使项目具有竞争性。意向投标的社会资本应组建特许经营公司，以联合体的形式编制可行性报告，并应当与金融机构、保险机构、咨询机构等就项目达成合作意向。政府部门应组成评审小组，根据参与投标社会资本的资金实力、项目经验、建设资质、信用等级等进行评审，并确定中标单位。

（四）实施阶段

在确定了中标单位后，由代表政府的项目实施机构和社会资本组成的特许经营公司共同形成利益共同体，负责城市轨道交通PPP项目的建设和运营。在项目的建设阶段，首先，政府应当提供合同规定的建设条件，如建设用地、市政配套等；其次，应聘请承建商进行项目建设，项目应按照项目建设标准、安全要求、进度计划等规定进行建设，并聘请专业机构进行项目审计；最后，应对承建商进行验收，验收应符合合同计划、费用标准、工作机制等的要求。在项目的特许经营期内，由特许经营公司负责项目运营，首先，政府应当提供交通运营的必要条件，如供水、供电等；其次，在运营期内，如果因为政府的要求使得特许经营公司投资额增加，应当制定一定的价格补贴机制；最后，特许经营公司应当接受政府、保险机构、金融机构以及社会公众的监督，聘请专业机构展开后续评价，如出现违约现象，应当承担赔偿责任。

（五）移交阶段

在特许经营期结束后，特许经营公司根据合同规定的方式对项目进行有偿或无偿的移交。移交阶段主要包括移交准备、移交验收、特许经营公司的清算和解散。在项目特许经营期结束前一定时期（如12个月），应对项目进行移交准备工作，确定移交日期等；在特许经营期满后，政府应对特许经营公司移交的项目进行验收，主要对移交资产的状态进行评定，应保证后续经营期内的正常运行。项目移交后，特许经营公司可进行项目清算工作，随后特许经营公司解散。

六、城市轨道交通PPP融资模式的项目评价

城市轨道交通PPP融资模式的项目评价是指评价主体依据评价标准（指标体系等）对特定PPP融资模式项目一定阶段的整体项目或部分项目进行评价，具体包含评价指标的设置和实施评价。

（一）评价指标

城市轨道交通PPP项目属于公共项目领域，适宜采用5E评价法，即从项目的经济性、效率性、效果性、环保性、公平性五大维度分别展开评价。评价指标体系包含目标层、准则层和指标层，指标层各权重的设置根据其在项目实际运行过程中的重要程度进行划分，并汇总得出准则层对应权重（表1）。

1.经济性。城市轨道交通PPP项目的经济性指标主要关注在达到基本建设经营目标的前提下，项目所投入和使用的资源耗费是否最低。特许经营公司应当定期检测项目经济性指标，按月度或季度向政府管理部门上报按照国家相关会计准则规定编制的年度报告或专项审计报告，并聘请经政府认可的会计师事务所进行年报审计工作，出具审计报告，并报财政部门备案。

2.效率性。城市轨道交通PPP项目的效率性指标主要关注项目投入与产出之间的关系，当项目产出大于投入时即为有效，反之则不具有效率性。城市轨道交通PPP项目的投入包括项目融资成本、项目建设成本、项目运营成本等，项目产出包括票价收入、物业收入、广告收入、沿线土地开发收入等。根据项目投入与产出关系建立指标体系，即可判断项目是否具有效率性。

3.效果性。城市轨道交通PPP项目的效果性指标主要关注项目最终实现的成果与预期成果之间的关系。相比于阶段性成果评价，效果性评价更强调项目实现的最终结果。城市轨道交通尽管具有一定的公益性，无法完全依靠票价收入实现预期收益，但同时其也具备可销售性和正外部性，可通过提升沿线房地产价值带动沿线商业发展[ 18 ]。因此应考虑如何设计项目运行模式，提升项目商业价值。

4.环保性。城市轨道交通PPP项目的环保性指标主要关注项目的环境改善和环境污染状况。随着我国公共受托责任逐渐由受托管理责任转向受托社会责任，作为衡量项目可持续发展水平的环保性指标越来越受到公共项目评估的重视。城市轨道交通可能给环境带来的影响体现在城市景观、振动、噪声、城市空气质量等方面，尤其是振动和噪音给沿线公众带来的影响，进行环保性评价时应结合上述因素确立评价指标。

5.公平性。城市轨道交通PPP项目的公平性指标主要关注项目各参与主体在实施项目时是否基于公平性原则，主要包括政府、企业和公众三者之间的公平性。公平性是确保项目按时、保质完成的必要条件，在整个评价过程中应予以重点关注。需要指出的是，公平性强调公众的参与程度，即公民不仅仅是被动的消费者，应把公众的满意程度作为公平性的评价指标之一，具体可采取问卷调查法获取公众对项目的满意度评价[ 19 ]。

（二）实施评价

实施评价的过程包括评价标度的设置、专家评分、评价总分的计算以及评价结果。

1.评价标度的设置。城市轨道交通PPP项目评价标度可根据项目实际运行过程中各指标情况划分为非常差、很差、较差、一般、较好、很好、非常好七个级别，七级标度对应的分值分别为0、1、2、3、4、5、6分。

2.专家打分。城市轨道交通PPP项目的评价专家应针对5E评价法的不同领域设置不同专家，专家既可包括项目内部专家，也可包括外部咨询机构的相关专家。每位评分专家可只对其专业的领域进行打分，每个指标对应的评分专家数量不得小于3人，评分方式可以采用德尔菲法⑤进行专家背对背打分。

3.评价总分的计算。评价总分可用公式表示为A=∑[Fi×（∑Kij / 6J）]。其中，Fi是指标层第i个子项对应的总分；J是指标层子项对应的打分专家数；Kij是第i个子项目专家j的打分。根据专家打分结果和打分公式即可得出城市轨道交通PPP项目的评价总分。

4.评价结果。根据评价总分可判断项目运行情况。总分结果小于60分为不及格，60～70分为及格，70～80分为中等，80～90分为良好，90分以上为优秀。若项目打分结果低于60分，则说明项目存在问题较多，必要时可由政府按照特许协议的规定提前对项目进行回收；若项目打分结果介于60～90分之间，则说明项目基本合格但存在一定问题，应针对项目单项分值薄弱环节加以改善，同时可对比其他项目打分结果对项目予以批评或补贴；若项目打分结果高于90分，则可将其作为示范性项目，为我国日后城市轨道交通PPP项目的运行提供宝贵经验，同时为项目“走出去”战略提供专业人才。

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