进一步深化财政体制改革的思考

黄颖

（重庆市江津区政府投资评审中心 重庆 402260）

进一步深化财政体制改革的思考

黄颖

（重庆市江津区政府投资评审中心 重庆 402260）

根据中央部署与要求，2016年要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。基于此，深化财税体制改革愈加紧迫，本文即对此展开具体分析，以期实现我国财政体制的不断完善。

财政体制；改革；问题

1 引言

2015年12月28日，全国财政工作会议总结了“十二五”时期财政工作，分析“十三五”时期财政改革发展面临的形势，研究部署2016年及今后一个时期财政工作。新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。

2 我国现行财政税收体制存在的问题分析

2.1 财政收入中税制不完善

财政收入是国家经济实力的重要标志。从当前来看，我国财政收入存在的突出问题是税收制度不完善，主要表现在以下两个方面：

（1）税制结构不合理。①间接税太多，不能有效体现税收公平原则。间接税又称流转税，主要包括增值税、营业税、消费税、关税等，这类税占比过高，一方面影响了企业的生产积极性；另一方面也加重了消费者的税负，不利于扩大消费需求，容易造成大量的消费外移。②具有调控作用、能够体现公平的直接税占比过低、作用弱化。我国属于这类税的税种主要有个人所得税和房产持有税。先看个人所得税。当前，对于一些收入来源多、综合收入水平高、家庭负担相对轻的高收入者，实行分类制个人所得税的话，这些人的税负反倒很轻，加之我国当前税收征管水平跟不上，又使得大量应收税款严重流失。再看房产持有税。当前我国的房地产领域在建设、交易环节设置了比较多的税和比较高的费，而在房产持有环节的税收几乎为零。税收在房地产领域的调控作用根本没有有效发挥。

（2）税收法定原则没有完全落实。所谓税收法定就是指税收必须由法律作出明确规定，而政府收税必须依据法律的规定，按照法定的程序来进行。但由于我国现行税制下设置的18个税种中，只有3个税种（企业所得税、个人所得税、车船税）是经全国人大审批通过的法律，其他税种都是全国人大授权国务院制定的税收暂行条例，所以，我国当前的税收法律级次比较低，于是在实际执行过程中，有法不依、执法不严、税收法定意识淡薄的情况比较严重。

2.2 财权与事权背离，政府间财政关系缺乏稳定性

分税制改革以来，通过增大中央财政收入占比可增强中央宏观调控能力，统筹国民经济发展。但是，财权相对集中在中央，地方各级政府又承担了大部分事权，这给地方政府造成了沉重的财政负担。表1显示，2010～2012年，中央财政收入和地方财政收入各自占财政总收入的比重基本上维持在45～55%之间，换言之，中央财政收入与地方财政收入悬殊不大。但在财政支出方面，中央财政支出占财政总支出的比重一直呈现为逐年下降，而地方财政支出占财政总支出的比重逐年上升。究其原因，各级政府之间事权不确定导致财政关系缺乏稳定性，“中央点菜，地方买单”成为财权与事权相背离的形象比喻和生动写照。为解决地方公共支出，地方政府只有想方设法进行“创收”，增加财政收入，由此导致诸如土地财政、乱收费等现象。

2.3 财政法制化建设比较滞后，管理水平较低

就财政行为而言，其必须具有一定的法律制度保障，即以法律程序为依据开展财政工作。但是，当前我国还没有关于整个财政体制的法律框架体系。由于缺少统一的财政法律规定和制约，我国政府间财权事权变更频繁，财政收支随意性较大，导致了“跑部钱进”、大量财政资金“体外循环”等现象，财政管理水平较低，这不利于国家整体财政体制的稳定和市场经济的健康发展。

表1 2005～2012年中央及地方财政收支（单位：亿元）

3 深化财税体制改革思路

3.1 通过完善税制规范财政收入

3.1.1 推进相关税种改革，做好税收“加减法”

（1）减法

减少间接税份额，降低间接税占比。从当前来看实施间接税减税的一个主线就是营改增，通过对第三产业按全额征收的营业税改征为按增值额征收的增值税，可以消除重复征税，减轻纳税人的税收负担，因此营改增具有一定的减税效应。另外，第三产业如今已成为我国的第一大产业，实施营改增也体现了对大力发展第三产业的政策支持。2014年通过营改增减税1918亿元。那么由营改增而带来的减税实际实际上就是为增加直接税腾挪空间，而营改增减税效应实现后，紧跟着进行的是直接税的调增改革。

（2）加法

第一道加法：对个人所得税由分类制改为综合制，实施综合制是我国个人所得税改革的方向。一方面可以让收入来源多、收入水平高、家庭负担轻的个人承担更多的税款；另一方面也可逐步提高个人所得税占整个税收总额的比重，从而有效地体现税收公平的原则。与此同时还须加快推进信息化建设，改进征管手段：①要实现个人收入信息全国联网；②要实现税务部门与其他各相关部门信息共享，因为只有全面真实地掌握了个人的收入信息，才可能保证个人所得税尽应收尽收。

第二道加法：研究实施居民房产持有税。实施居民房产持有税的难度比较大，它就好比一个艰巨的工程。①开征居民房产持有税涉及的利益方太多，可以说涉及千家万户，几乎每个人的利益都被触及；②设计制度时必须考虑周全，既要避免重复征税，又要防止纳税人转嫁税款，否则制度的设计可能适得其反。此外，开征房产持有税还需具备一定的技术条件，如全国房产信息统一登记；所有家庭房房产信息全国联网。税务部门只有掌握了真实的房产信息，征收的税款才是有效的，而实施这些配套改革都需要一定的时间和过程。因此，房产持有税势在必行，但又不能急于求成。

第三道加法：通过提高资源税，倒逼企业转变经济方式；通过开征环境保护税，促使企业节约资源，保护环境，加大节能减排的力度。

通过上述有增有减的税收调整，来优化税制结构，从而使我国税制更加体现公平的原则。

3.1.2 2020年前全面落实税收法定的原则

根据新修改的立法法规定，今后税种的设立、税率的调整，以及税收优惠政策的实施，都必须通过法律进行明确规定。也就是说，我国现行税种的法律级次将陆续由暂行条例升级为税收法律。因此，随着税收法定原则的全面落实，政府对税收政策的调整不可以再随意任性。从当前来看，落实税收法定原则主要做法就是全面规范税收优惠政策。

3.2 厘清政府间财政关系，改革财政管理体制

3.2.1 上收一部分事权给中央，明确政府间职责分工

通过上收一部分事权给中央，一方面可以减少委托事项，提高全国的公共服务能力和水平，另一方面也可切实减轻地方负担，防止地方提供公共服务的碎片化。

（1）像海防、边境安全、国际界河管理是典型的全国性公共产品，涉及国家主权和利益，应该由中央统一协调和监管，并承担相应支出责任。

（2）将部分司法支出责任上移，跨地区纠纷、高级官员渎职等犯罪行为应由更高法院审理，同时建立独立的检察、侦查体系，这有利于促进司法公正。同样，对全国销售的食品、药品等安全监督责任，应由中央政府承担并提供相应的财力保障。

（3）跨区域重大项目的建设和维护职能也应集中到中央。如跨区域交通建设应由中央负责，然后地方与中央政府共同维护。海域、流域管理、航运、水利调度、大江大河治理、全国流域国土整治、全国性生态和环保重点建设等项目，也应由中央政府统一管理。但对地方性交通基础设施建设等项目，责任应主要由地方承担。

（4）中央政府要集中一部分公共卫生和社会保障职能。对于传染病防治及免疫业务等，其影响范围往往是地方政府不能控制的，因此这些支出责任应该由中央承担，对于普通的公共卫生支出，其管理信息处理较为复杂，影响范围比较有限，因此由地方政府负担较为适宜。

（5）中央政府要承担一部分教育职能。义务教育支出应该由地方政府管理，中央对部分财力困难地区进行均衡性转移支付。高等教育和科研支出服务范围较广、跨地域外部性较大，其支出主要由中央和省级政府负责。

3.2.2 进一步调整中央和地方的收入划分

尽管1994年的分税制按税种划分了中央和地方的收入范围，但随着形势的发展变化，特别是随着税制的改革，结合税种属性需要对中央和地方收入划分进一步调整。①随着营改增的全面落实，可以适当提高地方的增值税分享比例；②所得税的分配应进一步向中央倾斜；③下放中央税中的部分税目的消费税及车辆购置税给地方；④研究开征的房地产税归地方，并作为未来地方主体税种。

3.3 构建财政体制改革的制度保障

市场经济属于是契约与法治经济，因此必须推进财政立法，为财政公开奠定坚实的制度和法律基础。财政立法必须明确财政预算、转移支付与政府债务信息的公开方法与途径，让财政真正体现出为民知、聚民智、享民治的特征。同时，我国当前应尽快建立中国特色财政法律体系。在具体实施过程中，要维护法律的权威，对于违反财政法规的人与事应给以相应法律惩罚，确保财政公开受到到法律制度的刚性约束。

4 结语

综上所述，进一步深化财政体制改革、构建体现中国特色、适应时代发展、满足民生需求、服务中国民族伟大复兴的现代财政体制，是新时期全面深化改革的重要内容，有利于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于充分调动中央和地方“两个积极性”，促进区域协调发展。

[1]侯一麟.政府职能、事权事责与财权财力：1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析[J].公共行政评论，2009，2（2）：36～72.

[2]刘玲玲，冯懿男.分税制下的财政体制改革与地方财力变化[J].税务研究，2010（4）：12～17.

[3]贾 康.财政体制改革与收入分配结构调整[J].上海国资，2010（12）：12.

F812.2

A

1004-7344（2016）08-0268-02

2016-3-5

黄 颖（1979-），女，经济师，本科，主要从事政府投资项目结算评审工作。