垂直管理事业单位国库集中支付制度研究

资润庭

摘 要 推进国库集中支付制度已成为行政事业单位财务管理发展的必然趋势。本文以某省水文部门为例，结合垂管理事业单位水文部门的工作特性及财务管理体制，分析垂直管理单位在推行国库集中支付制度的难点和不足，并对适合省垂直管理的事业单位如何推进国库集中支付进行了有益的探索，以期加强垂管理事业单位财务管理，进而规范财政资金支付工作。

关键词 垂直管理事业单位 国库集中支付 财务管理

国库集中支付制度是公共财政体系的重要组成部分，是我国财政管理体系改革的一项重要内容，其实质就是将财政性资金的所有收入和支出都集中在国库或国库指定的代理开设的账户统一进行收拨，从而进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益。

一、国库集中支付制度在行政事业单位发展中的必要性和重要性

国库集中支付制度相比原来分散的财政资金支付制度，提高了财政资金的使用效率，降低了财政资金运行成本，还加大财政监督的力度。随着我国国库集中支付的深入推进，该制度在行政事业单位发展中的必要性和重要性日益显著。

具体来说就是，国库集中支付制度通过国库单一账户把资金集中起来，实现对财政资金预算分配、预算拨付、预算控制的全程监督，解决了预算单位大额存量资金的沉积、大额现金支付等问题，进而规范了财政资金拨付渠道，提高了财政资金的利用率。现代的国库支付管理对财政资金的监督环节由年度决算环节提前到资金支付环节，每笔支出都在预算指标控制之下，必须经国库集中支付机构审核后才能支付出去，从而减少了预算执行的随意性，增强了财政资金运转的透明度，加大了监督力度。取消基层预算单位实体银行账户是国库支付制度的推行的必要条件之一，银行账户取消后，预算单位的各项预算外收入实行“收支两条线”管理，有效杜绝了预算单位私设小金库等风险，规范了预算单位收入管理。

综上所述，在行政事业单位实施国库集中支付制度具有重要的现实意义。

二、某省水文部门机构设置及财务管理体制

某省水文局是省人民政府水行政主管部门领导下参照《中华人民共和国公务员法》管理的副厅级水文行业管理机构，为公益性、基础性事业单位，是省水利厅下属机构，下辖14个地市（州）水文局，130多个水文测站。水文测站肩负着所辖范围内江河干流及支流的水文勘测、水资源分析评价、水环境监测、水文情报预报等监测工作，因工作特性要求，水文测站均设于江河湖畔，地理位置偏僻，大部分测站地处于乡镇。

省水文局为省财政二级预算单位，市水文局为三级预算单位。水文测站隶属市州局管理，不是独立法人，不能独立核算，属报账制单位。市水文局在每年年初根据每个水文测站的人员情况、业务需求情况下达全年预算控制数，测站的所有收入及支出均纳入市水文局统一管理、统一核算。

三、某省水文部门在推行国库集中支付制度中存在的困难和不足

国库集中支付制度的实施打破了原有的财务管理模式和支付方式，多数单位和部门还不能马上适应，特别是坐落在乡镇的水文测站，也逐步显现出一些困难和不足，具体来说主要包括以下几个方面：

（一）国库集中支付制度改革认识滞后

虽然行政事业单位财政资金是属于国家的，但改革之前一直由行政事业单位分散支付，预算单位自主性强，在资金的调配上也灵活，对资金的掌控更有可操作性。改革之后，预算单位的资金在运用上的随意性受到限制，资金项目间的调剂受阻，专款必须专用。他们甚至认为实行国库集中支付制度使得财政资金支配权、使用权和自主权都受限于财政部门，这大大削弱了单位的财权，打破了单位原有的既得局部利益，因此部分单位主动性不强，甚至产生抵触情绪，对国库集中支付的认识严重滞后。

（二）部门预算缺乏合理性和科学性

科学、合理、客观、精细的部门预算是国库集中支付的基础，只有全面精细的部门预算才能保证行政单位用款计划的准确，才能促进财政资金的规范支付。目前，普遍存在预算定额标准偏低、预算编制比较粗糙、预算批复不够及时、项目经费缺乏前瞻性等现象，在一定程度上制约着国库集中支付制度的实施效果。

（三）授权支付在国库集中支付系统中所占比例相对较高

国库集中支付根据支付主体和资金使用性质的不同可以分为财政直接支付和财政授权支付两种。财政授权支付业务是相对于直接支付业务而言的，它主要适用于除工资、工程采购、大宗物品和服务采购、转移支付等财政直接支付管理范围外的小额零星支出。按照某省财政厅国库集中支付局的要求，授权支付比例只能占公用运行经费预算的30%及以下，但目前某省水文部门的授权支付比例很难达到这一控制要求，主要原因：

第一，各水文站“麻雀虽小，五脏俱全”，虽然每月发生的经费支出金额不是很大，但各种费用支出齐全，如电费平均每月每站支出不超过1000元，但每个站按照直接支付的要求都要支付到当地电力部门，还有电话费、水费、车辆定点加油等等支出，大幅增加了支付工作量。

第二，多数水文站地处乡镇，而乡镇一级个体经营户多，有对公账号的商家寥寥无几，还有的商家从观念上跟不上改革要求，更倾向于“一手交钱一手交货”的市场买卖。

第三，实行国库集中支付后，有些必须即时支付的不能再用现金支付，而需报市水文局直接支付，使得测站报账的原始凭证的传递更加频繁，基层报账员的积极性不高。

这些都是某局水文局国库集中支付难以推进的重要成因。

（四）财会人员的队伍建设有待提高

按照人事编制设置要求，某省各市（州）水文局财务科财务人员配置均在2～4名之间，人手十分紧缺。而每个水文站仅设置了一名报账员，且基本上都没有会计证，相当一部分水文测站报账员不具备财务专业知识，有的甚至连会计科目都不懂，业务能力达不到国库集中支付要求，难以胜任报账员工作，从而进一步增加了国库集中支付改革的难度。

四、推进某省水文部门国库集中支付的对策建议

（一）增强对国库集中支付制度改革认识

国库集中制度在水文局的实施，变革了其原有的财务管理模式和支付方式，水文测站不能马上适应，甚至发出对在水文测站推行国库集中收付制度不予理解的声音。针对这一现象，某省水文局加大了对国库集中支付制度改革的宣传力度，通过各种途径宣讲此项改革的必要性、重要性和强制性。通过学习，充分认识到“集中”不是“集权”，全面认识到国库集中支付信度是按照公共财政体系发展要求，必须推进的一项重大改革，真正做到了统一思想，求得了共识。

（二）强化部门预算的执行，提高预算编制的科学性和准确性

改革前是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按批复的预算执行，执行可靠性如何，只能在事后审计监督，容易形成预算和决算两张皮。改革后每笔支出都处在相应预算指标控制之下，要使得预算支出有效执行，首先就要着力解决部门预算编制的前瞻性、科学性、准确性和及时性。预算的编制要以实现单位战略目标为导向，根据“保运转、突重点、强效率”的原则，采用零基、标准、弹性等科学预算编制方法，细化支出明细项目，依据分类支出定额，尽力做到编早、编细、编实预算，增强预算执行的可操作性，并定期不定期跟踪预算执行情况，建立滚动预测机制，及时预警和修正预算偏差，提高预算的科学准确性。

（三）探索财务一体化管理模式

为解决水文测站零乱、分散的财政支付业务，提高直接支付比例，市水文局探索财务一体化管理的管理模式。财务一体化即引入先进的管理思想，运用现代化的管理手段，对本单位业务工作进行统一控制，将业务流程、财务流程、管理流程进行有效整合，使之成为一个有机整体。市水文局按照“集权有度、分权有序”的原则，以信息系统为平台，通过集约高效配置资金，科学统筹整体运行。财务一体化管理的具体目标主要是“三统一、五集中”，即统一财务制度、统一会计科目、统一报销标准，会计集中核算、经费集中管理、资金集中运作、预算集中调控、商品集中采购等。通过财务一体化管理，强化财务管控职能，提升基层单位财务管理水平。

（四）建立财务信息系统，推行网上财务报销平台

垂直管理单位在推行国库集中支付管理的工作中，增加了市县两级财务报销原始凭证的传递频率，需耗费大量人力工时。某省水文局通过加强与其他省份水文部门的横向联系，主动学习同系统单位先进的管理经验，逐步建立财务信息系统。财务信息系统主要包括财务管理信息系统、合同管理信息系统、预算管理与财务报销平台、工资管理系统、资产管理系统等五大系统。通过这套信息系统，可以很便捷、高效地实现查询、统计、分析、传递等功能，大大缩短了人工工作量，也直接地减少了工作成本，提高了工作效率。这套系统如果能得以推广运用，对解决某水文局在水文测站国库集中支付中遇到的困难大有裨益，对提升财务管理手段很有帮助。

（五）加强财务部门人才队伍建设

国库集中支付相对于传统分散支付模式而言，是个全新的模式，单位会计核算也不再是单纯的记账、算账，这对会计人员来说是个挑战。为适应形势发展新要求，水文局实施人才梯队建设，充分发挥财务人员“传、帮、带”作用，定期合理地进行轮岗，强化了师带徒的学习机制；建立分类管理、分层培训的继续教育培训制度，加强对单位财务人员的专业知识培训，组织骨干力量到外单位进行交流学习或参加会计学会组织的财务知识专题培训班等；鼓励基层水文站报账员报考会计资格从业证，并给予报销一定的考试费用。通过多重手段，分层次、有重点地培训财务人员，从而提升财会队伍的整体水平。

五、结语

国库集中支付制度自2001年推行以来，现已全面推广，取得的成效逐步突显，并且逐步从城市向乡镇发散。省垂直管理单位由于其省、市、县三级预算管理级次的特性，所以在实践中也遇到一些的困难，我们应正视这些困难，并从中找出原因并予以完善，这样才能切实发挥国库集中支付制度的先进性和优越性。

（作者单位为湖南省衡阳水文水资源勘测局）

参考文献

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