农户对宅基地使用权确权效应的认知研究
——以武汉市为例

吴郁玲，侯　娇，冯忠垒，周　勇

（1. 华中师范大学城环学院，湖北 武汉 430079；2. 中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉430016）

农户对宅基地使用权确权效应的认知研究
——以武汉市为例

吴郁玲1，侯娇1，冯忠垒2，周勇1

（1. 华中师范大学城环学院，湖北 武汉 430079；2. 中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉430016）

研究目的：通过分析农户对宅基地使用权确权效应的认知差异及其原因，为提高确权政策的实施绩效、促进农民宅基地合理流转提供一定依据。研究方法：描述性统计分析和有序Probit模型。研究结果：宅基地使用权确权具有一定的产权制度效应、经济效应及社会效应，但城市近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区等不同类型农村的农户对确权效应的认知存在一定差异。（1）在产权制度效应方面，受益于政策宣传，三类农户均认识到确权具有法律上的产权安全效应，但远郊农户更倾向认为宅基地的财产权利与确权无关；城市近郊及远郊风景秀丽区农户比远郊纯农区农户更认可确权具有的产权排他性；离城市越近、受市场化影响越强烈的农村，农户的宅基地完整财产权利意识越强烈。（2）经济效应的认知上，大多数农户认为宅基地使用权确权后可自由交易且收益应全部归自己所得，仅有5.97%、4.44%和2.94%的近郊、远郊纯农区和远郊风景秀丽区的农户同意将流转收益在自己、国家和集体间进行分配。（3）农户对宅基地使用权确权的社会效应认可度较高，特别是近郊和远郊风景秀丽区农户认为宅基地使用权确权对促进社会公平、改善干群关系、减少邻里纠纷等方面具有较显著的意义。（4）农户所处区域的自然经济区位对农户认知的影响显著，同时受教育程度越高、家庭非农收入占比越大的农户越能清楚认知确权效应。研究结论：不同类型农户对确权效应的认知程度不同而可能影响确权的预期效果，因而有必要针对不同类型农村执行差别化的确权管理政策，以提高农村宅基地确权的政策实施绩效。

土地管理；宅基地使用权确权；确权效应；农户认知

1　引言

“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无期限、无流动”是中国农村宅基地管理的基本制度［1-2］。这一带有福利性质的农村住房分配制度以及实践中对农村建房科学有效管理的长期缺乏，使得宅基地长期呈粗放利用状态［3-4］。党的十八届三中全会明确提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这必然涉及到宅基地使用权流转，而其流转的前提是农户的宅基地使用权依法确定且权能完整。因而，作为先行制度，2010 年中央一号文件提出“对集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等进行确权登记颁证工作”。 截至2012年5月底，全国农村集体土地所有权、宅基地使用权及集体建设用地使用权的确权登记发证率分别达73%、80%和84%①来自“全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组第三次会议”通报的数据（中国国土资源报，2012-06-19）。。

伴随着实践改革，学者们分析了宅基地使用权确权的意义、方法、原则［5］，对确权工作进行了总结，分析了其实施的难点、原因及对策［6］。认为确权是土地流转的前提和基础［7］，农村宅基地使用权确权登记发证能落实农户对宅基地和房屋的占有、使用、收益、流转等权能，有利于保障农户宅基地用益物权［8］。理论上，宅基地使用权确权具有一定的产权制度效应；完整的产权意味着农户所拥有的宅基地使用权可转让，且农民可享有权利使用、转让过程中产生的经济收益；此外，由于农村宅基地所具有的社会福利功能，宅基地使用权确权还具有一定的社会效应。因而，宅基地使用权确权能使宅基地自由流转合法化，为推进农村宅基地流转提供契机［9］。然而，也有研究指出，确权实践中自上而下的确权政策表达遭遇到多方面的抵制，一方面政策实践脱离农村社会实际和农民需要，表现出浓厚的行政命令色彩；另一方面，作为政策实施对象的农村和农民被动接受政策，不得不用某些策略性方式纠正政策内容与实际需要的背离［8］。

可见，理论上，宅基地使用权确权具有一定的产权制度效应、经济效应和社会效应，能落实农户对宅基地和房屋的占有、使用、收益、流转等权能，而有助于保障和显化农户宅基地及房屋的财产权益。然而，产权制度设计仅提供了制度环境，更重要的是农户是否认同，这将直接影响产权制度改革的绩效，而已有的相关研究却较少关注。因此，本文试图结合实地调查，从农户视角分析其对宅基地使用权确权的认知差异及其原因，这将为完善当前的宅基地使用权确权制度提供一定的理论和实践借鉴。

2　研究区域概况及样本来源

2.1研究区域概况

湖北省是中国典型的农业大省，也是中部地区重要的农民工输出省。伴随着城市化的快速发展，农民大量进城务工、居住生活，却仍保留甚至新建、扩建农村住房，农村宅基地闲置、低效利用的现象突出。同时，湖北省农村宅基地使用权确权完成率较高，截至2012年8月底，其宅基地使用权应发证 1105.24万宗，已发证782.6万宗，发证率达70.78%，而武汉市是宅基地使用权确权试点地区，已先期完成相关工作①数据来源于湖北省人民政府门户网站，http://www.hubei.gov.vn，2012-09-16。。

2.2调查方法与样本分布

在调查样本的选择上，本文认为城市近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区等不同类型的农户对宅基地资产属性的认知度是不同的。城市近郊农村毗邻城市，农户房屋租赁市场较活跃；远郊风景秀丽区毗邻旅游区可依托当地的旅游业发展农家乐或租赁农民住房改建乡村别墅，故这两类农村宅基地的资产属性明显，而远郊纯农村是指远离城镇、以农业生产为主的普通农村，其房屋主要用于农户自住，并不能带来经济收入，资产属性不明显。正是如此，三类农户对宅基地的价值实现期望不同且可能导致其对宅基地使用权确权的制度效应敏感度有所差异。

基于此，本文选择武汉市的江夏区和黄陂区为调查区域。江夏区毗邻武汉市主城区，但所辖面积较大，有部分乡镇远离主城区，兼有近郊农村和远郊纯农村特征；黄陂区为武汉市远郊区，但辖区内有木兰天池、木兰草原、木兰山等风景旅游名胜区，兼有远郊纯农村和远郊风景秀丽区特征。采用随机抽样方法，在近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区分别选择2个乡镇，每个乡镇选择3个村，每个村调查15户，以面对面访谈的形式共发放问卷270份，回收有效问卷265份。其中，近郊农村98份、远郊纯农村84份、远郊风景秀丽区83份。问卷的有效回收率为98.15%。

3　农户对宅基地使用权确权效应的认知——以武汉市为例

3.1对产权制度效应的认知

宅基地使用权确权的产权制度效应主要体现在通过确权使得农民拥有完整、安全的产权权能，这一权能可分解、可排他、可转让。从法律意义上说，宅基地使用权安全来源于国家法律层面的承认和保护。一旦通过现场踏勘测量、权利登记、产权簿发证，宅基地使用权即被法律所承认，当存在权利纠纷或非法征收时法律可对其进行保护［10］。然而，产权登记仅是影响产权安全的一个基础条件，农户的年龄、受教育程度、非农就业水平等农户个体及家庭特征、农户所在地区经济发展水平等方面的差异可能导致不同类型农户在面对相同法律上的产权安全状态时，其感知的产权安全并不相同［11］。而从根本上来说，相对于法律上的产权安全，农户感知的产权安全对其宅基地利用行为的影响可能更为强烈［12］。因此，为考察农户对宅基地使用权确权的产权制度效应的认知程度，本文主要从法律上的安全性、感知的安全性、权利的可排他性和完整性等方面设计相关问题。

当问及农户“确权后，宅基地使用权是否受到法律保护”时，近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区各有89.55%、97.78%和95.59%的农户选择“是”；而当问及“您认为宅基地使用权确权能否保证宅基地就是自己财产”时，三类农村分别仅有56.72%、55.56%和36.76%的农户认为“能”。可见，与感知的产权安全性相比，农户倾向于认为确权带来的法律上的安全性更能保障宅基地的财产价值，且这一认知与农户所在区域的地理经济区位条件无关。同时，尽管三类农户都认为确权的意义是在法律上产权更安全，但远郊纯农村农户表现更明显，而在感知的产权安全方面，近郊农户的感受更强烈。需要关注的是，当被问及感知的产权安全时，近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区各有35.82%、60.29%和35.56%的农户认为“无论是否确权，宅基地都是自己的财产”，显然这与之前大家都认为确权能保障宅基地财产属性的观点相矛盾，但这恰恰说明目前关于确权的政策宣传已使得农户知晓其法律意义，但受到根深蒂固的传统思想禁锢，农户特别是受市场经济影响较弱的远郊农户更认为宅基地的财产权利与确权无关。

为考察确权后宅基地使用权的可排他性，项目组设计了“您认为确权后，国家或集体能否征收您的宅基地”这一问题，100%的近郊农户都认为“不可以”，而远郊纯农村和远郊风景秀丽区分别有2.94%和2.22%的农户认为“可以”。表明不同于少数远离城市、受城市化影响较弱地区的农户，大多数农户都认为确权后宅基地使用权具有完全的排他性。

宅基地使用权权能的完整性也是考察确权产权制度效应的一个重要方面。当问及“确权后，您认为您对宅基地拥有怎样的权利”时，近郊、远郊纯农村和远郊风景秀丽区各有95.52%、46.67%和58.82%的农户认为其拥有除处分权之外的其他所有权利。很明显，离城市越近、受市场化影响越强烈的农村，农户的宅基地财产权利意识越强烈。

3.2对经济效应的认知

产权的可转让性也称为交易性或让渡性，通过交易实现产权的资源配置功能、收益分配功能、降低交易费用功能等［13］。宅基地使用权确权从法律上保证了农民宅基地的用益物权，允许农民在法律许可的前提下进行宅基地使用权的退出或流转，并得到相应的经济补偿和收益［14］，由此而显化农民宅基地的财产属性，具有较显著的经济效应。

当问到“您认为宅基地使用权确权后，是否可以流转宅基地并获得经济收益”时，近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区各有94.03%、95.56%和86.76%的农户认为可以交易；进一步问到“流转收益如何分配”时，其各有94.03%、95.56%和97.06%的农户认为应该全部归自己所得，仅有5.97%、4.44%和2.94%农户同意将流转收益在自己、国家和集体间进行分配，但大多数提出的分配方案都是9∶1、8∶2，至多是7∶3（表1）。

表1　农户对宅基地使用权确权的经济效应认知　单位：%Tab.1　Farmers' cognition on economic effect about rural homestead right confrmation unit： %

可见，尽管农民集体是农村宅基地法律上的所有权人，但在宅基地使用权流转交易所得分配中，农户认可集体分配的非常少，如何在流转实践中显化农民集体所有权的财产权利任重而道远。

3.3对社会效应的认知

长期以来，中国农村宅基地使用制度具有强烈的社会福利色彩，农村住房对农民具有重要的社会保障价值［15］。宅基地使用权确权显化了农民宅基地的财产属性，提高了其经济价值，而进一步增加了农民住房的社会保障价值。同时，确权过程中对超过国家标准的宅基地使用权人予以有偿退出或有偿使用的规定，使得宅基地分配相对合理、公平，有利于减少人际纠纷、和谐邻里关系和干群关系。此外，确权后的宅基地可在同一集体经济组织成员内部进行流转，一些地区宗族内部宅基地流转换养老的做法也有利于农村社会的和谐、稳定①课题组在湖北省武汉市黄陂区鲁家垸的调研发现，有独居老人（无老伴、无孩子）将自己的宅基地无偿转让给其侄子，而侄子则对其养老送终。这一做法不仅双方同意，村里其他农户也非常认可。。

因而，本研究认为农户对宅基地使用权确权社会效应的认知主要体现在两个方面：是否具有社会效应以及社会效应的具体表现。项目组询问调查农户“您认为确权是否会对村庄的社会公平、邻里纠纷、干群关系以及生活保障等产生影响”时，近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区各有61.19%、53.33%和20.59%农户认为“有影响”。

而在社会效应的具体表现方面，近郊、远郊纯农村和远郊风景秀丽区各有86.57%、82.22%和66.18%的农户认为“有偿归还超标宅基地”的确权方法有利于体现宅基地分配的社会公平性；70.15%、84.44%和73.53%农户认为确权有助于提高生活保障；72.69%、46.67%和77.94%农户认为确权有助于改善干群关系、减少邻里纠纷。

可见，农户对宅基地使用权确权的社会效应认可度较高，特别是近郊农村和远郊风景秀丽区认为宅基地使用权确权对促进社会公平、改善干群关系、减少邻里纠纷等方面具有较显著的意义。

4　农户对宅基地使用权确权效应认知的影响因素分析

4.1计量经济模型与变量定义

综合以上的分析，城市近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区等不同类型农村农户对宅基地使用权确权的产权制度效应、经济效应及社会效应的认知不同。究其原因，农户所处自然经济区位条件、农户个体特征、家庭特征及农户宅基地拥有状况等都会在一定程度上影响其对宅基地使用权确权效应的认知。因此，本小节将选择相关变量构建计量经济模型来实证研究相关因素的影响。

本文讨论农户对宅基地使用权确权效应认知的数据来自问卷调查，并非连续性数据而是以分类数据为主的离散数据。即因变量主要为虚拟变量，是根据农户的认识程度分别以0、1、2等表示。因此，将采用有序选择模型Order Probit进行分析，其一般形式是：

式（1）中，Yi表示第i类效应（即产权制度效应、经济效应和社会效应），不同效应的变量选择及其意义如表2。Xi是自变量的集合，分别表示：（1）农户（户主）的年龄、受教育程度（用受教育年限衡量）；（2）农户家庭的人口数、非农收入比；（3）农户拥有的宅基地数量（即宅基地宗数）、宅基地总面积以及农户所处区域自然经济区位条件（为虚拟变量，近郊农村赋值为3，远郊风景秀丽区赋值为2，远郊纯农区赋值为1）。β是待估计参数，εi是随机扰动项。

表2　因变量的指标选择及指标定义Tab.2　Indexes of dependent variables

4.2模型估计结果

利用Stata 12.0进行有序Probit模型估计，结果表3。

表3　农户对宅基地使用权确权效应认知的影响因素回归分析结果Tab.3　Output of ordered probit test

从表3可以看出，农民个体受教育程度、家庭非农收入比以及区域的自然经济区位条件是影响农户对宅基地确权的产权制度效应、经济效应及社会效应认知的主要因素。受教育程度越高、非农收入比越大、离城市越近的农户，对确权的各效应认知越强烈。农户拥有宅基地宗数及面积也会影响农户对宅基地确权的经济及社会效应认知的主要因素，宅基地数量越多、面积越大的农户越关心确权带来的经济效应及社会效应。

5　研究结论与政策启示

5.1研究结论

本文以武汉市为例，以265份农户调查数据为依据分析了农民对宅基地使用权确权效应的认知，研究表明宅基地使用权确权具有一定的产权制度效应、经济效应及社会效应，但城市近郊农村、远郊纯农村和远郊风景秀丽区等不同类型农村的农户对其认知存在一定差异：（1）受益于确权的政策宣传，三类农户都了解确权带来的法律上的产权安全，但受到传统思想禁锢，农户特别是受市场经济影响较弱的远郊纯农区农户更认为宅基地的财产权利与确权无关。同时，不同于远郊纯农村，近郊农村和远郊风景秀丽区农户认为确权后宅基地使用权具有较完整的权利且该权利是排他的。（2）绝大多数的农户认为宅基地使用权可自由交易且收益应全部归自己所得，仅有5.97%、4.44%和2.94%的近郊、远郊纯农区和远郊风景秀丽区的农户同意将流转收益在自己、国家和集体间进行分配。（3）农户对宅基地使用权确权的社会效应认可度较高，特别是近郊农村和远郊风景秀丽区农户认为宅基地使用权确权对促进社会公平、改善干群关系、减少邻里纠纷等方面具有较显著的意义。

对影响农户对宅基地使用权确权效应认知的因素分析表明，农户所处区域的自然地理经济区位是影响农户认知的显著因素，同时户主受教育程度越高、家庭非农收入占比越大的农户越能清楚认识到确权的效应。

5.2政策启示

第一，应根据农村自然、经济区位条件的不同实施差别性的确权管理政策以真正发挥确权的效应。在受市场化影响较显著的城市近郊和远郊风景秀丽农村，管理的政策重点是规范权利使用行为，强化权益保障，以真正凸显确权在农村宅基地使用、流转中的产权意义；在市场化程度较低的远郊农村，确权管理的重点是加强政策宣传，完善信息传达，使农户知晓、理解确权制度对其宅基地相关权利的保障作用。

第二，在已完成宅基地使用权确权的地区加强确权后的产权应用管理。除通过法律形式对宅基地使用权予以确认外，更重要的是在宅基地退出、流转等实践环节，以产权证作为取得退出补偿或流转收益分配的惟一依据，而不是以房屋的事实占有为依据，以此彰显确权对农民宅基地使用权的产权保障作用，也有利于稳定农民对宅基地流转的收益预期，增强其流转意愿，且对减少宅基地退出或流转过程中的矛盾纠纷具有重要的现实意义。

此外，在宅基地管理中应加强农民集体对宅基地所有权的实际持有权利，在宅基地使用权取得、使用、流转等环节强化所有权主体——农民集体的作用，以在实践中真正显化和实现农民集体的宅基地所有权权利、权能及其资产价值。

（References）：

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（本文责编：陈美景）

Farmers' Cognition about Rural Homestead Right Confrmation： A Case Study on Wuhan City

WU Yu-ling1， HOU Jiao1， FENG Zhong-lei2， ZHOU Yong1

（1. College of City and Environment， Central China Normal University， Wuhan 430079， China； 2. College of Economics and Management， China University of Geosciences， Wuhan 430016， China）

By analyzing the differences of peasants' cognition about rural homestead rights confirmation and their factors，the paper tried to provide a basis to improve the confirmation policy efficiency and to facilitate the right transferring reasonably. Methods of descriptive statistical analysis and ordered Probit were used in the paper. Taking peasants in Wuhan for an example， the study finds that homestead rights confirmation has right effect， economic effect and social effect to some extent. However， the cognition of peasants in suburban areas， pure agricultural areas in outer suburbs and scenic areas in outer suburbs are different. Firstly， all the peasants regard the right confirmation as an effective way to guarantee the homestead right in law， while peasants from pure agricultural areas in outer suburbs tend to believe that the homestead right is irrelevant to the right confirmation. And farmers from suburban areas and scenic areas in outer suburbs think the homestead right becomes exclusive via confirmation. Furthermore， they also think the homestead right is ultimately complete. Secondly， most of farmers think the homestead right can be transferred and the revenue should be gained by themselves. Only 5.97%、4.44% and 2.94% farmers in suburban， pure agricultural areas and scenic areas in outer suburbs agree to allocate the revenue among the country， the collectivity and individuals . Thirdly， farmers stress on the social effect of the right confirmation. Especially， the farmers in suburban and scenic areas think that right confirmation does good to promoting social fairness， to improving the relationship between officials and public as well as to reducing neighborhood dispute. In the end， the natural and economic location of farmers is an important factor to affect farmers' cognition. Moreover， farmers with higher education level and larger proportion of income from non-agricultural employment know more about the effect of right confirmation. So， the paper concludes that it is necessary to put forward different kinds of policies to confirm the rural homestead rights in different rural areas.

land administration； rural homestead right confirmation； effect of confirmation； farmers' cognition

F301.2

A

1001-8158（2016）04-0028-07

10.11994/zgtdkx.20160523.153245

2015-11-27；

2016-02-19

国家自然科学基金（71403095，41271534）；湖北省国土资源行业科研专项经费（EZC-2014-ZX0299）；中国地质大学（武汉）中央高校基本科研业务费（CUG160221）及国家留学基金共同资助。

吴郁玲（1979-），女，湖北黄陂人，博士，副教授。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail: ylingwu79@163.com

冯忠垒（1977-），男，四川西充人，博士，讲师。主要研究方向为资源与环境经济。E-mail: bluedream0211@163.com