开发性金融参与金融精准扶贫的实践探讨

■　吕世瑜王 子（、国家开发银行风险管理局 北京 0003 、国家开发银行山西省分行 太原 030006）

开发性金融参与金融精准扶贫的实践探讨

■吕世瑜1王 子2（1、国家开发银行风险管理局 北京 100031 2、国家开发银行山西省分行 太原 030006）

金融作为现代经济中资源配置的核心，在扶贫开发工作中意义重大。现阶段，金融扶贫工作仍然面临较多困难。破解金融扶贫问题的根本在于建设贫困地区的信用体系、培育完善的金融市场，而这正是开发性金融的优势和职责所在。开发性金融机构应总结创新扶贫模式和扶贫手段，提升扶贫质量，努力做到“六个精准”，在金融精准扶贫工作中发挥更大作用。

开发性金融 精准扶贫 金融扶贫

引言

改革开放以来，通过不懈努力，我国已经使7亿人脱贫，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是，按照我国现行标准，仍有7000多万人没有脱贫，减贫脱贫任务依然十分严峻。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次做出了实施“精准扶贫”的重要指示。这是以习近平同志为总书记的党中央治国理政方略中对新时期扶贫工作的积极应对和正确指引，是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点。

所谓精准扶贫是相对于粗放式扶贫而言的，指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，采取实事求是、因地制宜、分类指导的方式，运用科学有效的手段对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。推进精准扶贫，加大帮扶力度，是缓解贫困和实现共同富裕的重要保证，也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。

金融作为现代经济中资源配置的核心，在精准扶贫工作中意义重大。金融机构可以通过对金融资源的精准投放、精准管理，引导资金向贫困地区倾斜，提高贫困人口对金融资源的可获得性，增强贫困人口的内生发展能力。我国金融扶贫工作开展30多年来，成效显著，有力地促进和改善了贫困地区群众的生产生活水平，推动了扶贫工作逐步由“输血”向“造血”的转变。在我国当前经济下行、财力总体有限的情况下，迫切需要继续发挥金融扶贫的支持和推动作用。

我国金融扶贫的基本情况

（一）金融扶贫工作的发展

在1994年以前，金融扶贫仅仅作为政府提高贫困地区资金使用效率、优化资金配置和将财政资金由无偿使用转为有偿使用的一种手段。扶贫信贷资金的数量、投向、期限和利率完全由政府部门确定，银行机构几乎没有自主权。1994年4月，国家出台并开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，国有商业银行要每年安排一定信贷资金，对贫困地区有选择地进行项目贷款扶持。在政府主导下，银行机构在较大范围内开始推广小额信贷模式。但由于贫困地区固有的财政资金扶贫思维，加之当地信用体系建设落后，金融机构风险把控不足，这一时期的小额贷款在多个贫困地区出现了坏账。2000年之后，我国开始调整金融扶贫的实施战略，由被动的政策干预转变为更加注重机制建设和引导金融机构自主作为的半市场化扶贫方式，如加大对农信社的改革力度，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，引导各类资金流向农村地区，开展农村金融服务；通过“奖补资金”、“担保基金”等方式开展金融扶贫。

随着扶贫战略的转型调整和基于对扶贫总体状况的认识，我国适时出台了一系列政策措施用于指导新时期的扶贫工作。其中，涉及金融扶贫工作的政策要求也逐渐清晰，并从各方面得到完善，特别是近年来，国家金融扶贫政策更注重对贫困地区和贫困人口实际情况的把握，将扶贫开发的基本目标和中心任务放在解决农村信用体系和金融市场建设上，从最基础、最根本的问题入手，确保重点，分阶段推进。根据央行数据，我国的金融扶贫工作在过去30多年间，尤其是近10年间取得了显著成效。截至2014年末，全部金融机构本外币农村（县及县以下）贷款余额达19.4万亿元，同比增长12.4%，占各项贷款余额比重的23.2%，较2007年末增长285.8%，7年间平均年增速为21.7%；农户贷款余额5.4万亿元，同比增长19.0%，占各项贷款余额比重6.4%，较2007年末增长299.9%，7年间平均年增速达22.0%。

（二）金融扶贫工作面临的主要问题

我国金融扶贫工作虽然成效显著，但与全社会整体金融发展水平相比，无论广度还是深度，机制建设的成熟度还是资金投放管理的精准度都有较大差距。其中原因是多方面的，既有贫困地区自身的原因，也有金融体系、金融机构的原因。

贫困地区信用体系建设落后。贫困地区大部分都处于偏僻和交通及通讯不便的老、少、边、穷地区，农户普遍缺乏信用记录，也缺乏信贷意识，大部分涉农小微企业自身实力不强，无法提供有效的担保或抵（质）押品，金融机构难以审查评价借款主体的真实收入、资产情况、盈利能力，从而难以设计有效的信用结构规避风险，风险补偿机制悬空。

贫困地区金融市场尚未形成。贫困地区的商品信息、科技信息、价格信息、政策信息、行业信息等都十分闭塞，市场参与者缺乏参与的动力或不具备参与的能力，市场既无法形成，也无法运转。要建设贫困地区金融市场，短期内需要集中投入大量长期低成本资金，而其建设回报率低、风险大，商业性金融或合作金融不愿参与也难以满足。

参与扶贫的金融机构数量少、能力弱，存款外流严重。大型金融机构和股份制商业银行在乡、村一级的金融网点较少；小型金融机构，如农信社受存贷比、自身效益的限制，贷款能力有限；而来自财政资金或社员入股的互助基金规模更小，惠及面更窄。此外，受资金安全和逐利的驱使，金融机构在贫困地区的分支机构更倾向于在当地吸储，再到经济更为发达的地区放贷，存款外流现象严重。

金融服务创新不足，贷款管理粗放。金融机构针对贫困地区的服务创新不足，金融产品同质化、标准化过高，不能区分贫困户的需求特征，无法满足其实际贷款需求；此外，贷款发放多采用政府主导下的“运动式扶贫”模式，以完成考核为目标，不能做到精准投放、精准管理。

开发性金融在精准扶贫中的作用

破解传统金融扶贫问题的根本在于建设贫困地区的信用体系，培育完善的金融市场，通过市场化的手段，推动贫困人口、贫困地区进入大的经济循环，实现从“输血”到“造血”的转变，最终实现可持续发展。在前期的信用、市场建设中需要开发性金融发挥作用。所谓开发性金融是以服务国家战略为宗旨，以中长期投融资为手段，以保本微利为原则，依托国家信用，通过市场化运作模式，缓解社会发展瓶颈的金融形态和金融方法。其主要抓手是通过银政合作，主动建设市场，把空白、缺失的市场逐渐培育成熟，为经济可持续发展筑牢根基。

在解决金融精准扶贫问题上，开发性金融可以先行通过完善微观制度和金融基础设施，加快推进贫困地区市场、信用、制度体系建设，突破融资瓶颈，构建一个市场化、社会化的融资体系。同时，在资金投放上，做到精准控制，有的放矢，重点引导资金进入基础设施、特色产业、农户脱贫致富以及教育卫生等领域，并逐步引导商业性金融机构和民间社会资本参与其中，从而从根本上解决由于市场缺失带来的资金缺口问题。

图1 国开行“四台一会”模式

开发性金融机构在精准扶贫中的实践经验

开发性金融机构成立之后，通过支持贫困地区基础设施建设、龙头特色企业、中小企业、小微企业、助学贷款以及定点扶贫等方式参与到各项扶贫工作中来。截至2015年底，据不完全统计，开发性金融机构已累计发放扶贫贷款1.33万亿元，贷款余额超过7700亿元，业务覆盖全国832个国家级贫困县和集中连片特困县中的715个县域，初步形成了一整套开发性金融支持扶贫开发的有效做法。

（一）坚持规划先行

在前期精准识别的基础上，系统的规划大大增强扶贫工作的全局性、前瞻性和主动性，符合精准扶贫的内涵和要求。开发性金融机构具备制定中长期综合性规划的专长，通过协助不同层级政府制定扶贫战略规划，设计融资方案，将市场建设的触角向上游、向前端延伸，整合资源、配置资金，最大限度地减少扶贫工作的盲目性、粗放型、波动性和重复性，实现资金的有序安排、精准投放和风险控制前移，促进各地扶贫工作顺利、科学地开展。

（二）坚持信用建设

解决金融扶贫的关键在于构建一个有序的金融市场和完备的信用体系。开发性金融的核心是主动建设市场，而不是被动等待市场自然形成。通过信用建设推动贫困地区建立吸引资金持续进入实现良性循环的市场、信用、规则和制度，防范道德风险，构建一个市场化、社会化的融资体系，突破贫困地区、贫困群体和困难产业发展的融资瓶颈，平抑由于市场缺失带来的金融缺口问题，优化金融生态。

（三）坚持多方合作

扶贫开发是一项长期、复杂、系统性工程，需要多方面的积极参与和配合。开发性金融机构是公共和私营部门之间的桥梁，能够把政府信用与市场化、商业化运作相结合，促成政府财政、银行信贷资金和民间社会资本的合作。在扶贫开发工作中，开发性金融机构坚持“桥梁纽带”的作用，聚合各方力量，实现了“政府主导、金融支持、市场运作、民间参与”的扶贫开发新路径。

（四）坚持金融创新

根据贫困地区、贫困群众的融资特点，加快模式创新和推广，提供因地制宜的金融服务，做到“真扶贫、扶真贫”。如国家开发银行（以下称“国开行”）针对农业企业和农户小而分散、抗风险能力差的特点，创新开展“四台一会”的扶贫模式，如图1所示。通过扎实推进各类平台建设，使以中长期、大额集中融资为特点的开发性金融机构也可以为农业小企业、分散农户提供小额信用贷款等金融服务，促进企业发展和农民增收。所谓“四台一会”，即统筹建立管理平台、统贷平台、担保平台、公示平台和信用协会。在这种模式下，国开行向有借款资格和承贷能力的借款主体—统贷平台授信，统贷平台再以委托贷款等方式，向信用协会的小企业客户或农户提供资金支持；管理平台帮助国开行收集项目信息，给出初步风险判断意见；担保平台负责担保审查，提供连带责任保证担保，协调贷后和保后调查管理；公示平台利用公众知晓的方式建立有效的社会公示途径，调动社会力量共同监督贷款的发放使用。通过“四台一会”形成的信用体系，国开行把政府和协会的组织优势、平台公司的管理优势与开发性金融机构的融资优势相结合，共同识别、监督、控制风险，以批发的形式解决零售的问题。

推进开发性金融机构支持精准扶贫的政策建议

在精准扶贫问题上，习近平总书记强调要做到“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。就开发性金融扶贫而言，落实精准扶贫的总要求，结合扶贫开发业务特点和资金运用规律，也要做到“六个精准”。

（一）完善识别机制，确保扶持对象精准

精准识别扶贫对象是精准扶贫的首要环节。对于开发性金融扶贫工作，应加大与国家扶贫办、财政部、发改委等政府扶贫相关部门协调配合力度，充分利用扶贫部门的工作成果，加强信息共享，明确金融扶贫支持的重点区域、重点产业、重点项目和重点群体，建立健全扶贫信息平台和数据库，实施动态管理，确保有限的扶贫资金真正用于贫困地区、贫困人口和困难产业中，最大限度地提高扶贫成效。

（二）强化队伍建设，确保扶贫主体精准

精准扶贫，关键在人。开发性金融机构在条件成熟时应成立专门的扶贫开发部门，加强与精准扶贫工作要求相适应的扶贫开发队伍和机构建设，完善各级扶贫开发机构的设置和职能；要注重选派政治素质高、工作能力强、基层工作经验丰富的优秀干部和业务骨干深入基层，做好开发性金融扶贫工作的传播者、宣传员；要加强队伍思想作风建设，加大培训力度，全面提升扶贫干部队伍能力水平；要建立完善的干部激励制度，对在扶贫开发工作中做出突出贡献的干部要给予鼓励，积极宣传，树立扶贫干部优秀典型，在同等条件下优先提拔使用；对扶贫开发工作中措施不力、成效不佳的领导干部要及时调整，创造敢“干事、能干事、真扶贫、扶真贫”的干事氛围。

（三）细化项目管理，确保项目安排精准

项目扶贫是开发式扶贫的有效方式。目前，国家每年从扶贫专项资金中拿出一定比例对扶贫龙头企业、农业专业合作组织和贫困农户实行贴息政策，每年可引导约500亿贷款资金用到扶贫开发的项目上。但尽管如此，仍然存在较大的资金缺口，很多贫困地区的扶贫项目和产业开发都因资金短缺而处于搁置和延期状态。开发性金融应通过政策导向和机制设计，完善以项目为载体的金融扶贫制度。以基础设施建设为着力点，以产业发展为突破口，因地制宜、因户施策，将相关项目、产业纳入地方政府扶贫规划，制定精准的扶贫工作方案，分类安排扶持，强化项目过程管控，提高扶贫项目的经济和社会效益，最终到达引导商业性资金有序流入的目的，实现开发性金融与商业性金融在扶贫项目中的有效对接。

（四）提升金融服务质量，确保扶贫产品精准

开发性金融应发挥引领带动作用，将扶贫开发工作作为业务支持的一个重点，运用多种信贷手段及扶贫专项基金、扶贫专项债券等开发性金融工具，针对贫困地区扶贫产业特色和项目融资需求，从扶贫模式及信贷产品的金额、利率、期限、流程、担保品等方面进行创新，推进不同模式、不同扶贫信贷产品和服务方式的发展，不断适应贫困地区、贫困群众和困难企业的实际贷款需求，拓展扶持对象的融资渠道。

（五）加强监督检查，确保资金使用精准

开发性金融机构支持的多为大额、中长期项目，从项目的招投标、融资建设等各个环节都要加强管理，确保扶贫资金专款专用、专账核算、专项管理，防止资金闲置、挤占挪用、虚报冒领等违规违纪违法行为的发生。审计部门也应加强审计和监督检查，对每一笔扶贫资金的来源和去向做好追踪检查，确保资金安全，使用到位。对违法违规使用专项扶贫资金的部门和个人要坚决严肃查处。

（六）完善考核标准，确保扶贫成效精准

开发性金融机构的扶贫成效既要看困难群体的脱贫程度，又要看扶贫地区金融市场、信用体系的建设情况。前者是扶贫成效的最终考量，后者是扶贫成效能否维继的根本保证，也是开发性金融区别于商业性金融扶贫成果的重要体现。要达到双重成效，就必须建立科学严格的考核标准体系和检查监督机制，同时也要建立贫困地区政府、企业和困难群众参与机制和受益机制。开发性金融机构可对接政府扶贫考核要求，将扶贫开发的重点任务、责任落实、工作开展、成果应用等纳入相关部门的业绩考核；同时将金融市场、信用体系建设的特色标准推广到政府部门，争取合作协同推动相关金融配套政策的出台。

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◆F830 文献标识码：A