张维迎、林毅夫产业政策之辩

胡皓达

今年8月以来，张维迎、林毅夫及分别支持这两位学者观点的其他人士，以产业政策为缘起和核心，就市场和政府关系问题进行了辩论。市场和政府关系，不仅是人大在经济领域相关立法和监督中经常要遇到的，即使在社会民生领域立法和监督中也常有涉及。现将这次辩论的情况作简略介绍，以供参考。

辩论的基本情况：阵营两分

8月25日，北京大学国家发展研究院教授张维迎在亚布力中国企业家论坛2016年夏季西安峰会上作了题为《为什么产业政策注定会失败》的演讲，完全否定产业政策有积极意义，主张废除任何形式的产业政策。

9月13日，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫在“新浪财经”发文《经济发展有产业政策才能成功》，反对张维迎的观点，认为技术创新和产业升级的实现需要“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。

中秋假日期间，两人关于产业政策的争论进入第二回合。张维迎发表文章《林毅夫在产业政策问题上的四个错误》，林毅夫则以《回应张维迎指出的所谓四个问题》反驳，继续产业政策有无必要、市场与政府孰优孰劣的辩论。

继张、林之后，全国政协经济委员会委员贾康、国务院发展研究中心研究员吴敬琏、清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵、中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华、前伦敦经济与商业政策署署长罗思义等学者也纷纷就产业政策发表观点。但辩论的观点阵营始终基本保持最初的两分格局：张维迎及与其观点相同相近者完全或基本否定产业政策的积极意义，强调经济活动中市场及企业的作用；林毅夫一方认为产业政策是必要的，强调市场经济条件下发展经济仍需政府发挥作用。

辩论的理论背景：奥地利学派与新结构经济学

多年来，张维迎、林毅夫已就市场和政府关系、国有企业改革等问题辩论了好几个回合。在市场经济的共同大前提下，张维迎始终主张大市场；相比之下，林毅夫一直更强调政府作用。

《中国新闻周刊》刊发的《张维迎：市场信仰者》一文指出，张维迎被视为奥地利经济学派在中国的代言人之一。奥地利经济学派是西方经济学的一个重要分支，产生于19世纪80年代，因其主要代表人物都是奥地利人而得名。

奥地利经济学派用把人类社会经济生活归结为欲望的满足，把整个社会看作个人活动机械的综合。强调财富价值的本质和尺度是主观的，从人们满足欲望的强度来主观评价价值，提出“边际效用”，反对劳动决定商品价值的观点。在政策层面，主张自由主义，坚定维护自由放任的经济政策；既否定社会主义合理配置资源的可能性；也反对主张国家干预经济的凯恩斯主义，认为通货膨胀和失业都是政府干预经济导致的。

凯恩斯主义主张增加政府的支出以创造就业。林毅夫认为，很多人反对凯恩斯主义的原因是，虽然家庭收入增加，但预期政府税收增加，因此未雨绸缪增加储蓄。即，以政府赤字增加为代价，却并未换来社会总需求的增加。所以要“超越凯恩斯主义”，给凯恩斯主义做一些改进。

林毅夫多年来倡导新结构经济学。新结构经济学中的“结构”关键是“要素禀赋结构”。经济体应按照其要素禀赋结构发展符合其比较优势的产业，在发展到一定阶段要素禀赋结构改变时，应适时进行符合新比较优势的产业升级，这样就由低水平的经济发展阶段逐步上升到高阶段。在这个过程中，市场是资源有效配置的基本机制，但经济发展必然伴随着以产业升级以及基础设施改善为主要内容的结构调整，需要政府在其中发挥积极作用。“超越凯恩斯主义”之处也就在这里：刺激政策应用来做有效投资，即对经济增长中的瓶颈基础设施进行投资。这样短期会创造就业，消费需求会增加，建成以后生产力水平提高，经济增长率也增加，政府的税收也增加。

辩论焦点一：关于世界与中国历史的不同认知

张维迎提出，计划经济在全球都失败了，这是人类用生命代价换来的一个教训，但计划经济的精神仍然保留了下来。产业政策不过是穿着马甲的计划经济。大部分国家的产业政策是失败的。人类历史上真正的经济增长奇迹是英国和美国。由于工业革命，英国从一个边陲岛国成为人类现代文明的引领者；美国从一个南北战争之前80%以上人口都在农村的农业国家，在三十年后的1890年成为世界第一大工业国。

张维迎说，中国是人类历史上实行产业政策最早的国家，也是产业政策连续时间最长的国家。最早产业政策就是汉武帝开创的重农抑商。重农抑商政策抑制了中国人的企业家精神，阻碍了中国市场经济的发展。现在不再搞重农抑商，但过去几十年里政府还是不断推出各种产业政策。产业政策成功的案例凤毛麟角，失败的例子比比皆是。

林毅夫说，尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家，成功的国家都有产业政策，没有产业政策的国家基本上没有成功的。

林毅夫还说，张维迎认为中国改革开放前之所以发展不好，是没有自由。实际上，中国传统社会是自然经济，相当自由，当时政府的力量对生产没有多大影响，只是收税，但仍然发展不好。

前伦敦经济与商业政策署署长罗思义评论，张维迎对英美历史有误读。英国工业革命前并非“边陲岛国”，通过战争，英国在工业革命前已是欧洲甚至世界上最强大的国家。美国内战后超越英国成为世界最大经济体并不是奇迹，这是依靠劳动力和资本的积累。英国和美国在其各自成为世界经济霸主期间实现经济增长的政策是依靠政府干预，而非自由市场。英国靠的是巨额的政府借贷和支出；美国依靠世界上最具保护主义色彩的关税墙。

李稻葵的观点看似对狭义的产业政策评价不高，实则与林毅夫的很接近：中国经济成长的经验，不能归结为产业政策的实施，而应从亚当·斯密的《国富论》中寻找解释。《国富论》大量谈到政府应该如何帮助市场经济发展，包括女王为什么要控制美国殖民地外贸、女王为什么规定美国外贸用的商船必须购自英国而非法国。中国经济过去二三十年快速增长的基本经验，就是政府协助企业开疆拓土，比如招商引资、提供工业园区、帮助企业招工等，这帮助企业做大了市场。

辩论焦点二：创新是否可以规划？政府是否有能力规划？

张维迎说，产业政策注定失败的第一个原因是创新和新产业都是不可预见的。创新的过程充满不确定性，既不知道目标在哪里，也不知道路径在哪里。这意味着没有办法做规划。

实现创新的唯一途径是经济试验的自由。这也正是需要企业家的原因。需要企业家的警觉、想象力、判断力，需要企业家不断试错。产业政策在本质上与企业家精神是不相容的。

产业政策取得积极作用的前提是制定政策的政府官员比企业家更有能力判断未来。而官员要比企业家在创新方面更为迟钝。靠专家制定产业政策也不行，因为专家有硬知识，但没有创新所必需的企业家的敏锐性和软知识。靠企业家制定产业政策也不成，因为有资格被邀请参与政策制定的企业家一定是已经成功的企业家，但过去的成功不代表未来的成功，创新通常来自名不见经传的创业者。

吴敬琏也认为，政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构。发挥市场在资源配置中的决定作用才能解决问题。

还有一种说法较张维迎的“委婉”，但实质差不多：追赶阶段可以规划，创新阶段难以规划。如，聂辉华认为，成功的产业政策通常发生在后发国家学习发达国家工业部门的过程之中，而失败的产业政策通常发生在新兴行业或者处于技术前沿的行业。工业部门发展路径比较稳定，发展方向比较明确，但初始投资大、生产周期长、配套环节多。这些问题可以通过政府来协调解决。相反，政府在快速变化的新兴行业或处于技术前沿的行业推行产业政策，往往失败。

林毅夫则认为，产业政策之所以需要，就是因为技术创新和产业升级既要有企业家的努力，也需要有政府帮助解决企业家自身所难于克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。

怎么判断某产业有无前途呢？林毅夫认为，成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，即，该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力。

就林毅夫强调的比较优势，张维迎认为，发挥比较优势与强调政府作用存在矛盾。市场是最有效发挥比较优势的制度。

林毅夫回应，比较优势有静态和动态之分，在发挥动态比较优势时，政府作用很关键。随着经济发展，要素禀赋结构会发生变化，一些原来不符合比较优势的产业变得符合比较优势，这时就需要产业结构变化，但会面临很多外部性问题和协调问题，这些必须由政府协调不同企业来解决，或由政府来解决。

辩论焦点三：产业政策有弊病？是废弃还是完善？

张维迎说，产业政策注定失败的第二个原因是激励机制的扭曲。企业家试错，失败的损失和成功的收益都是自己的。但官员成功了没有收益，失败了反要承担职业风险。所以官员考虑的是怎么回避个人责任。第一个办法就是听取专家意见，这样官员自己就没有责任。第二个办法是忠实执行上级政策，或者“跟风”。所以一旦政府鼓励一个产业，这个产业一定产能过剩。

创新的不可预见性意味着产业政策一定会出现错误：支持了不该支持的企业和产业。但政府官员一般不愿承认错误，掩盖错误的一个办法是对失败的项目提供更多支持。

产业政策还带来寻租行为和腐败。产业政策对不同产业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠等方面区别对待。大量从政府拿钱的企业不可能是真正的创新企业。

林毅夫说，政府所能使用的资源都是有限的，不能什么技术创新都提供帮助，因此只能优先帮助能对经济持续发展作出最大贡献的产业。还需要指出的是，创新必须要有“第一个吃螃蟹的企业家”。但如果没有必要安排，这个企业家的失败的成本和成功的收益是不对称的。因此，需要政府提供一定激励。另外，潮涌现象的出现也不是产业政策导致的。上世纪90年代美国没有互联网的产业政策，同样有互联网的潮涌现象。

作为经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。

许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，原因是发展中国家政府容易出于赶超目的，支持违反比较优势的产业。

林毅夫提出，可将我国当前的产业分成追赶型、领先型、退出型、弯道超车型、战略型五种不同类型，政府因势利导的作用各有差异，政府可提供的服务包括帮助企业海外并购、帮助企业海外直接投资、政府采购、财政支持基础科研、加强知识产权保护、鼓励风险投资、优惠的人才和税收政策等多种，不只是补贴。

贾康也认为，不能因为政策设计可能失误，贯彻机制可能走偏，就完全对产业政策弃而不用，那是一种无所作为的状态。

李稻葵认为，过去30年中国经济成长的经验，可称为“中国经济系统”1.0版本。如同电脑操作系统需要不断更新，“中国经济系统”也要从1.0版本向2.0版本升级。在这一过程中，有两点至为关键，即政企关系的顺利升级，政府监管质量和水平的顺利升级。今日中国的市场经济形态极其复杂，不是简单的简政放权就能让市场自发健康成长，而是必须对市场进行监管。

辩论共识：政府应在市场环境及基础科学研究上有作为

张维迎表示，中国企业家需要的是自由和公平竞争的法治环境，而不是产业政策的扶植。

吴敬琏也认为，政府的作用，是为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。

林毅夫也说，需要政府帮助解决的困难包括：新产业所需的资本规模和风险通常比原有产业大，需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排匹配，这不是企业家可以解决的问题。交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境的完善，也超出企业家的能力之所及。技术创新和产业升级需要相关的基础科学的突破，企业家不会有积极性持续地从事这方面研究。基础科研跟公用技术的突破大多是政府支持的，美国到今天也还是这样。

一些启示

政府的作用不可能完全否定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。从实践看，在政府和市场之间寻找平衡点，现在已经成为经济发展的共识。以“原教旨主义”来看待产业政策、市场和政府关系，是严重脱离实际的、行不通的。其实，辩论双方也都赞同，政府应在市场环境及基础科学研究上有作为。

这样的辩论仍有相当程度的积极意义。没有一个经济学家、一个经济学派，可以对全部经济现象作出完全正确的论断。需要多种观察和分析，才能拼出较为完整的现象及较为接近真实的本质。即使反对产业政策一方指出的一些实践层面的具体问题，也是值得重视的。全面深化改革之时，这样的争论也有益于加深社会对改革的思考。这场辩论还充分反映出，目前我国确实已形成了能使这种辩论充分展开的宽松环境和广阔空间。只要认可社会主义市场经济的大前提，任何观点，那怕是学理背景上颇显“异质”的观点，已经都可以公开表达、争鸣。

当代中国马克思主义政治经济学仍需开拓。在这次辩论中，一方抢占道义制高点似地把产业政策“打成”计划经济。似乎计划不证自明地是个从来没有积极意义的、见不得人的东西。其实，从邓小平同志南方谈话中“计划和市场都是经济手段”的论述、陈云同志著名的鸟与笼子的比喻，以及我国至今的实践都表明，计划的意义并未被完全否定。另外，这次辩论，中国主流经济学界许多重要人士都参加了，但很大程度上表现为西方经济学两个流派的对阵，公开媒体上鲜见以马克思主义政治经济学的话语系统分析该问题的文章。中共中央政治局2015年11月23日就马克思主义政治经济学基本原理和方法论进行集体学习时，习近平总书记强调，不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界。坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好。由这次辩论可见，总书记强调的非常及时而又任重道远。今后需要做大量工作，最终形成这样的经济学理论范围：讲国家作用和计划、讲社会主义基本制度、讲马克思主义政治经济学，如同邓小平同志谈人民民主专政时所言，“没有什么输理的地方”。 （作者系上海图书馆（上海科学技术情报研究所）助理研究员）