韩国对外经济战略的历史演变与启示

刘洪钟

【摘要】在韩国的经济发展历程中，对外经济战略扮演了重要的角色。根据国内、国际政治经济形势的变化，韩国依次重点采取了进口替代战略、出口导向战略与FTA（Free Trade Agreement）战略，其中FTA战略又可划分为战略初试阶段、双边FTA“轮轴”战略阶段和区域FTA“关键角色”战略阶段，同时以上战略的顺利施行也离不开国内政策的支持。在这一战略演进过程中，韩国经历了从一个贫穷国发展成为中等强国，从只注重自身发展到谋求国际政治影响力的转变。了解韩国对外经济战略历程与国内政策支持对中国有着积极的政策启示意义。

【关键词】韩国 对外经济战略 FTA

【中图分类号】F061.2 【文献标识码】A

【DOI】【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.003

过去50多年，韩国经济高速发展，从二战后一个极为落后的发展中国家一跃而成为经济总量全球排名第11位、国际贸易额居全球第7的发达国家，创造了举世瞩目的成绩。在其成长的过程中，尽管也曾经历过东亚金融危机和全球金融危机的冲击，但韩国最终都成功脱险，曾被诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯誉为二战后8个仅有的走出中等收入陷阱的国家的典范。作为一个人口仅有4000多万、国内市场相对狭小的国家，韩国的腾飞自然离不开其成功的对外经济政策。纵观其经济50多年的成长历程，可以说韩国紧紧地抓住了国际经济格局变化所赋予的各种契机，将自己成功地融入到了世界经济的发展大潮之中，充分地分享到了经济全球化和区域经济一体化的红利。总体看，韩国的对外经济战略大致经历了三个阶段：

独立初期1950年代的进口替代战略。1948年独立初期，韩国是一个极为贫困的农业国，基础设施落后，缺乏完善的工业体系，工业企业技术效率低下，在国际市场上也缺乏竞争力，其第二产业增加值占GDP比重一直很小，1950年又卷入朝鲜战争，使韩国国内的政治、经济秩序无法得到良好发展。在国际上，美苏争霸的冷战格局初步形成，一方面韩国面临的国际安全形势恶化，但另一方面此时的美国为与苏联争霸也更愿意援助与扶持韩国的亲美政权。在这样的国内国际政治经济形势下，政治安全与完善工业体系就成为了当时韩国的第一诉求，因此李承晚政权选择了完全依赖美国援助的进口替代战略。韩国通过紧密的美韩关系确保了其国家安全，同时美国的大量援助也保障了民众的基本生存与推行进口替代战略的资金来源，在最高峰时美国的援助曾占韩国进口额的80%。此外，韩元高估的汇率政策也鼓励了从国外进口先进的技术设备，一定程度上为此后韩国实现工业快速發展奠定了重要基础。然而，韩国经济落后，市场狭小，进口替代战略缺乏国内市场依托，同时高估的汇率又恶化了本不具备竞争力的出口状况，使得韩国国际收支持续失衡。在经济危机下，随着李承晚政权的倒台，进口替代战略也开始向出口导向战略转变。

1960～1990年代的出口导向战略。随着1961年的“五一六”军事政变，韩国短暂的民主时期结束了，朴正熙军政府上台，奠定了此后韩国威权政治格局，朴正熙政权以通过经济发展与对抗朝鲜入侵来寻求执政合法性。①面对朝鲜战后经济良好恢复的威胁与国内经济的低迷，朴正熙政权放弃了通过援助资金支撑的进口替代战略，实施“单一浮动汇率制”，通过货币贬值，开始谋求转向具有雄心抱负的“经济第一、增长第一、出口第一”的出口外向型发展战略。此时在世界经济领域，国际分工结构开始改变，美、日等发达国家开始由劳动密集型产业向资本密集型产业发展，为韩国转向出口导向战略创造了机遇。为获得更高的经济增长，朴正熙政权在美国的保证之下，与“仇国”日本在1965年实现了邦交正常化。此后韩国凭借丰富、低廉的劳动力吸引了从美日等发达国家转移过来的大批企业与资金，再加上日韩经贸发展，使韩国以轻纺业为主的工业迅速成长起来，在1969年其工业增加值占GDP比重首次超越农业比重，实现了历史性的转变。随后在1970年代韩国再次抓住发达国家从资本密集型产业向技术密集型产业调整的机遇，开始发展以重化工业为重点的资本密集型产业，实现了国内产业升级。为应对日益激烈的国际市场竞争，1980年代起，韩国陆续把失去比较优势的劳动密集型产业向中国和东盟国家转移，自身发展以电子信息业为重点的高技术型产业，实现了新一轮的产业升级，缩小了与发达国家之间的差距。②

东亚金融危机后持续至今的FTA战略

在经历了30余年的高速增长之后，韩国逐渐迈入成熟的经济体行列，其制造业在GDP和就业中所占的份额分别在1988年和1989年达到高峰，此后开始像其他成熟经济体一样回落。与此同时，韩国的服务业却未能像其他经济体一样得到较好发展，主要是因为其一向以牺牲服务业为代价来进行商品出口以及政府对服务业的监管管制。这就使得韩国经济在1990年代中期出现国际竞争力下降、国际收支状况恶化、企业债务负担大幅高企等一系列问题，出口导向政策此时遇到了巨大挑战。

随着1997年东亚金融危机的爆发，韩国经济很快便深陷其中，在经过各种自救办法而无法摆脱困境的情况下，韩国最后不得不接受IMF以经济自由化为条件提供的贷款援助，自此韩国放松了对国外资本与国内财阀资本的管制，政府在经济中的主导地位受到削弱；再加上朴正熙遇刺后韩国威权政府开始向民主化转型，在出口导向战略中发挥关键作用的政府产业政策指导能力下降，经济发展只能更加依赖市场。

东亚金融危机之后，两个层面的原因推动了韩国对外经济战略从出口导向战略向FTA战略的转型。一是美国和IMF应对东亚金融危机时所采取的冷酷、僵硬、错误的处理方式。从危机爆发初期的“事不关己，高高挂起”，到随着危机迅速蔓延扩大不得不介入但却采用了后来广遭诟病的被称为华盛顿共识的援助方式，美国与IMF的傲慢态度促使包括韩国在内的东亚各国普遍开始反思其与西方发达国家的经济关系，同时直接促进了各国通过加强地区经济合作共度难关、摆脱危机的战略转变。二是WTO主导下的多边国际贸易谈判陷入僵局，各国开始转向推进双边FTA；1992年欧盟（EU）的成立和1994年北美自由贸易（NAFTA）的生效则给各国提供了可供借鉴的范本，这些都刺激着韩国开启它的FTA战略，以此跟上全球FTA竞赛并倒逼国内经济改革与锁定已有改革成果。截至2016年3月，韩国已与智利、新加坡、EFTA、东盟、印度、欧盟、秘鲁、美国、土耳其、加拿大、澳大利亚、新西兰、哥伦比亚签署了14个FTA协议，再加上已完成谈判的韩越FTA以及谈判中和准备谈判的FTA，已涉及60余个国家和地区，是东亚地区国家FTA数量与质量最高的国家。纵观韩国整个FTA战略进程，其可以大致分为FTA战略初试阶段、双边FTA“轮轴”战略阶段、区域FTA“关键角色”战略阶段。

1998～2004年FTA战略初试阶段。为开始进行FTA谈判，1998年，上台不久的金大中政府采取的第一个措施就是在外交通商部下成立了贸易部长办公室，全权负责韩国与其他国家的FTA谈判。随着机构改革的完成，1998年11月金大中政府宣布正式开始与智利的FTA谈判。之所以首先选择智利进行谈判，主要原因是智利FTA谈判经验丰富，同时与韩国的贸易规模又相对较小，不至于由于FTA形成而对本国产业产生大的冲击。③双方于1999年进行首轮谈判，至2004年协定生效，历时5年，在这一过程中韩国积累了FTA谈判经验并通过划分敏感产品来保护自身利益与减小国内利益集团阻力。据大韩贸易投资振兴公社统计，该协定生效当年就效果显著并超过预期，2004年韩对智利出口同比增长38%，使韩国商品在南美洲地区市场占有率提高14%，从商品上来看，移动电话、汽车、彩电出口分别增长175.1%、63.2%、70.1%，这使韩国的FTA战略有了一个良好的开端。④在与智利进行FTA谈判的同时，金大中政府还宣布与美国、日本、新西兰以及泰国进行FTA建设的可行性研究，以此累积经验。

2004～2012年双边FTA“轮轴”战略阶段。在积累了一定FTA经验后，韩国政府于2004年提出“FTA路线图”，为摆脱在FTA竞争中起步较晚的不利地位，试图同时推进多个FTA谈判并建设高水平的一揽子自贸协定，除和新加坡、墨西哥、加拿大等国进行自贸谈判外，还着手和美国、欧盟、中国等大型经济体签订双边FTA，设想成为FTA轮轴国。FTA的轮轴—辐条结构，即一国与多国签订双边FTA，而多国之间没有签订，则该国可称为轮轴，而其他国家称为辐条。一国成为FTA轮轴国可以带来诸多好处，经济上有助于吸引外国直接投资资金，提升国际市场竞争力。轮轴国商品在任一辐条国市场享有政策优势，而这是辐条国所不具备的，也正是由于轮轴国成为可通往所有辐条国市场的通道，加上原产地规则的限制，为该国吸引了大量外国投资资金。同时在政治上小国作为轮轴国可以为其在国际贸易政治中获得更高的地位，增加其与大国讨价还价的筹码，世界银行研究表明小国可借此在国际关系中获得更具优势的位置，其代表亦有机会被选举进入国际组织中的关键位置任职。⑤这一时期韩国FTA战略最显著的成果是分别于2005年、2006年、2007年与东盟、欧盟、美国等大型经济体达成自贸协定，显著增强了韩国的轮轴国地位，韩国希望以此成为连接欧洲、北美、东亚的枢纽。通过积极的FTA战略，韩国也成为东亚地区经济一体化、贸易自由化的一個有力推手，为其外向型经济发展提供了有利的国际经济环境。韩国积极的FTA战略有力地推动了FTA在亚太地区的扩散，形成了所谓的竞争性地区主义。如在韩美FTA签订后，中国随即表示愿意与韩国建立FTA，当韩国在2012年宣布与中国开始FTA谈判之后，日本也马上表示愿意开启中日韩FTA谈判，这又刺激了东盟对RCEP采取更加积极的姿态。⑥

2013年以来的区域FTA“关键角色”战略阶段。在国际上，随着中国实力的快速崛起，美国实行亚太再平衡战略以护持霸权，2010年美国加入并开始主导由新加坡、文莱、新西兰、智利初创的TPP谈判，试图稳固其在东亚地区的地位，避免东亚成为一支独立的经济力量，并掌握21世纪新国际贸易规则的制定权。东盟担忧东亚一体化主导权旁落，在中国的支持下提出与TPP相对的RCEP。美国在加入TPP后曾多次敦促韩国加入谈判，但韩国认为已与包括美国在内的7个TPP成员国达成FTA，并且还有4个国家正在进行谈判，再加入TPP对其收益不大，所以重点放在积极推进韩中FTA上。但2013年日本宣布加入TPP谈判，由于韩日两国出口贸易结构的竞争性，为避免日本挤占市场份额，韩国改变了对TPP谈判的态度，也促使韩国的双边FTA“轮轴”战略开始向区域FTA“关键角色”战略转变。此时的韩国已经不再满足只关注自身经济发展，亦开始谋求国际政治影响力，其FTA轮轴国的位置也使其成为区域经济一体化进程中不可或缺的角色，于是韩国在2013年的“新贸易路线图”中明确提出要利用其现有FTA网络领导亚太区域一体化，具体来说就是在韩美FTA和韩中FTA基础上，扮演连接美国主导的TPP与中国主导的RCEP的关键角色，进而在区域一体化中发挥主导作用。韩国的FTA轮轴地位提高了其与大国讨价还价的能力，使其可以独立于大国羁绊，不必倒向任何一方，可按照自身利益进行推动东亚一体化进程。同时和美国、中国签订FTA协议，使其可以成为双方的调节者，增加其在TPP或RCEP谈判中的筹码，有观点就认为，由于韩中FTA的存在，韩国加入TPP将成为中国加入的铺路石。⑦

对外经济战略中的国内政策支持

无论是出口导向战略还是FTA战略，韩国对外经济战略的顺利展开都离不开国内政策的支持。具体来看，包括三个方面：

第一，在实施出口导向战略过程中，政府根据国际分工结构的新变化，制定产业发展政策计划，引导产业结构优化升级，有助于及时适应新的国际分工发展。韩国从发展劳动密集型产业到发展重化工业再到发展高新技术产业，仅仅经历了10余年时间，如果没有政府产业政策的引导，单单依靠市场来推动产业升级，将会错失国际分工调整的战略机遇期。而韩国产业政策的成功得益于经济企划院、财政部和商工部等三个政府机构，类似于日本的通商产业省。其中经济企划院，是总揽全局的计划部门，控制财政预算，管理价格，对国家经济进行统计，此外还控制着来自外国的贷款、援助、投资和技术转移。财政部对内负责税收评估和收集，以政府国有的形式控制国内金融机构，对外负债管理外汇、关税的收集和评估。商工部负责促进出口、控制产业发展计划、投资申请、项目和企业的命名、贸易配额、数量控制、产业协会和一些附属于政府的组织。⑧

第二，在推进FTA战略过程中，在法律规定方面，为规范FTA谈判与增加其透明度，韩国在2004年6月颁布“FTA缔结审议程序规定”后，国会又于2011年12月通过了《与通商条约缔结程序及履行相关的法律》，该法强化了国会监督和审批权限。为保护相关产业利益，不断完善开放补偿机制，对因进口增加而受损的产业和群体进行补贴，韩国政府早在2003年便向国会提交了《不公正贸易行为调查与产业损害救济法》修正案，此外针对不同的产业，先后制定了《根据自贸协定的农业援助特别法》、《根据自贸协定制定的贸易调整援助发》、《〈根据自贸协定制定的贸易调整援助法〉的施行令》等相关法律，保障了国内有关产业的国际竞争力。

第三，通过机构调整与设置推进FTA谈判运行效率。除了上述金大中政府在外交通商部下设置的专门负责FTA谈判的贸易部长办公室，2004年12月韩国政府进一步设置了外交通商部FTA局，旨在提高FTA缔结效率与为企业进入国际市场提供援助，该机构成立后韩国加快了FTA战略进程。2004年韩国还成立了FTA民间促进委员会，旨在说服政府、听取各产业意见、为FTA协商取得最佳方案等方面发挥积极作用。此外，朴槿惠政府于2013年成立通商产业论坛，进一步强化了政府与产业界等的沟通。⑨以上国内政策的支持为韩国对外经济战略取得良好效果奠定了坚实基础。

对中国的政策启示

韩国的发展历程与中国有诸多相似之处，所以其较为成功的对外经济战略对我国具有一定的政策启示意义。首先，韩国的对外经济战略并非一成不变，而是根据国内、国际政治经济形势进行适时调整，从最初缺乏完善的工业体系时采取进口替代战略，到之后出口导向战略中根据国际分工调整，抓住机会进行产业结构升级，再到当前政府在经济中地位下降后采取FTA战略来倒逼国内政治经济改革并锁定改革成果。这种战略应变启示中国应该坚持动态的对外经济战略，适时进行阶段性调整，将对外经济战略与国内产业政策相结合，以对外开放倒逼国内改革与巩固改革成果。其次，韩国为获得最大程度的经济发展，放下政治上的历史仇恨，与日本在1965年恢复邦交正常化，从而在緊密的日韩经贸中获得巨大收益。这启示着中国也应高瞻远瞩，妥善解决与日本等国的政治分歧，推动自身与东亚一体化的发展。最后，韩国在推进FTA战略时有着系统的规划，其推行的FTA战略已不单单是出于经济上的考虑，也有着谋求国际政治影响力的考量，从最初选择与本国产业互补的智利等国进行FTA谈判，学习与积累实践经验，之后与主要经济体签署FTA协议，将自身打造成FTA轮轴国，之后再利用轮轴国地位在美中主导的东亚区域一体化中谋求领导权。这启示着同样在积极推进FTA发展的中国要提出自己的FTA战略规划，设立专门机构，使FTA更能发挥出其经济政治效力，为我国争夺新世纪国际贸易规则主导权和维护地缘政治利益保驾护航。

注释

Marcus Noland， "Korea growth performance： past and future"， Asian Economic Policy Review， （2012） 7， p. 24.

朱灏：《韩国经济的复苏及其启示》，《亚太经济》，2007年第5期，第85～89页。

1998年智利虽然是韩国的第十三大贸易对象国，但仅占韩国对外贸易总量的0.63%。

廖小健、廖新年：《韩国的FTA战略》，《外交评论》，2005年第5期，第81页。

Jinsoo Park， "Korea's linkage strategy between FTA hub policy and middle power leadership in regional economic integration"， Asia Europe Journal， （2015）13， p. 385.389.390.

周建军：《经济增长作为不稳定力量：基于韩国财阀模式的考察》，《经济社会体制比较》，2011年第2期，第179页。

廖小健、廖新年：《韩国的FTA战略》，《外交评论》，2005年第5期，第83页；王琳：《韩国自贸区制度化建设的经验与借鉴》，《对外经贸实务》，2015年第5期，第12页。

责 编∕杨昀贇