“层层加码”的隐形机制及其政治成本

周少来

【摘要】“层层加码”作为政治性政策或是行政性任务，一般都是以正规、公开的政策或文件出台和下发的，“层层加码”的指标和要求，都是隐含和包含在整个政策或文件的正文中的。这其中便隐含着“层层加码”的隐形生成机制。

【关键词】“层层加码” 政治隐患 政绩工程 【中图分类号】D616 【文献标识码】A

“层层加码”的政治隐患

“层层加码”，无论是时间上的赶超进度，还是空间上的扩大范围，或是指标上的层层追加，这些都是人们能够直接感受的显性任务。但“层层加码”作为政治性政策或是行政性任务，一般都是以正规、公开的政策或文件出台和下发的，“层层加码”的指标和要求，都是隐含和包含在整个政策或文件的正文中的。也就是说，以政府文件下发的政策有其合法性和正当性根据，但是其中要求下级政府或单位完成的指标任务，增加了某一层级政府的政治意志和政策指令。这其中便隐含着“层层加码”的隐形生成机制。

一是“层层推进”可能变为“层层加码”。从中央到基层，有中央、省级、市级、县级、乡镇五个行政层级，中央的各项治党和治国的政策和指令，当然需要各级政府的“层层推进”，才能传达到基层和民众。但党中央或国务院的政策，在逐级下达和部署中，每一个政府层级都可能根据本地的发展实际和发展条件，有意或无意地增加地方性的特点和特别要求，这就有很大的政策空间来增加地方性的“指标任务”。也就是说，“层层加码”会沿着行政管理的层级逐级加码和放大，这是“层层加码”隐形政策的“加码机制”和“加码逻辑”。

二是“层层传导压力”可能变为“层层下卸压力”。从全面从严治党、全面依法治国到全面深化改革，中央的政策都必须变成各地改革和发展的实际行动，这就无形中增加了各级政府领导和干部的“政策性压力”。特别是在党风廉政建设主体责任、信访维稳主体责任、环境保护主体责任等方面，各级领导干部都感受到责任的“压力山大”。而政策和任务的具体完成需要下级政府来推进和落实，所以在“层层传导压力”的过程中，需要给下级政府和干部更大的压力和责任，以保证留有时间和指标余地完成上级任务。因此，“压力层层下传”的过程，就极有可能变成了“压力层层增加”和“压力层层下卸”的过程。“层层加码”也就在政策任务的下达中“隐形”形成。

三是“层层追查责任”可能变为“层层下查责任”。各项政治性和政策性政策和任务，中央都明确指示要落实到人，谁决策谁负责，谁执行谁负责。一旦在各个层级的落实链条中，出了事故或完不成任务，当然要倒查责任，“打板子要有人负责”。各级政府为了责任明确，一般都要细化责任和下传责任。就在责任的层层细化和层层下传中，“责任条目”和“责任清单”都可能“层层加码”式不断加大和增强。“层层下查责任”直到行政底层不能再“下查”的“一线执行者”，这也为责任的“层层加码”留有体制性通道。

“层层加码”与个别领导“好大喜功”“对上负责”的个人性动机有关

“层层加码”的隐形生成机制，与制度惯性相关，也与中央集中政策和资源的行政体制相关，更与各级干部“对上负责”的选拨任用制度相关。所谓的“压力型体制”，可以说是“层层加码”形成的体制性根源。但“层层加码”之所以时常显现，也与各级领导干部的主体责任担当和个人主观动机相关。

一是个别领导“好大喜功”的政绩冲动。中国全面现代化的发展大势，为各级领导干部大显身手提供了巨大舞台，也为其“自由裁量权力”的发挥提供了巨大空间。在发展竞争的“政治竞标赛”中，个别领导不顾本地实际和发展条件的“政绩冲动”，在中央部署的发展指标上随意增加“上限指标”，并以“层层加码”的发展指标向下级政府强行规定，以彰显当地发展的“巨大政绩”。

二是个别领导“对上负责”的晋升激励。干部选拔任用的“层层上拔”机制，也造成了干部层层对上负责的晋升激励。为了在中央和上级领导面前表现“忠心和政绩”，“层层加码”变成了个别领导的“晋升工具”：“层层加码”可以表现“政治正确”和“政治忠心”；“层层加码”可以表现“超额完成”的“个人政绩”；“层层加码”的指标宣传，可以在当地民众中造成“能干有为”的良好口碑。

三是个别领导“推卸责任”的政治权术。“层层加码”式的分解、细化和增加发展指标和发展压力，不仅可以凸显当地发展的行政绩效，也可以层层下卸发展责任。一旦发展中出现事故或发展指标完成不了，上级追查本级政府责任时，就可以“顺势”追查下级政府和领导的发展责任。

四是个别领导良好动机的“副产品”。“层层加码”的政治责任和行政指标，除了上述三种“不良动机”之外，也不排除多数领导尽最大努力发展一方的良好动机。也就是说，有些领导干部“层层加码”追加压力，也确实是从“更加严格执行中央政策、超额完成发展任务”的发展责任出发的。但是不顾当地发展条件和发展实际的“层层加码”，良好的动机也可能带来意想不到的“不良副产品”。

“层层加码”的隐形政治成本

不论是体制性根源，还是个体性动机，“层层加码”的政治性和行政性“下压”，都可能导致各式各样的显性的、隐形的政治危害和政治成本，从而危害到治国理政的社会基础和民意支持。

一是“层层加码”可能导致经济资源的巨大浪费。不管是“好大喜功”的政绩冲动，还是“层层追加”的发展指标，如果不根据当地的发展实际，不顾当地人民的发展需要，都可能导致公共投资和公共建设的巨大闲置和巨大浪费。如在各级调研中可以看到，不顾当地人口规模和未来发展的需要，盲目“赶超城市化”指数，造成了各地巨大的房地产投资和房屋空置。“层层加码”式的跟风和放大效应，也是各地显现粗放型增长和经济过热等现象的体制性根源。

二是“层层加码”可能导致“统计数据”掺假。 “层层加码”增加发展指标，不但脱离了中央的统一部署，也可能脱离了当地的发展能力。如果哪一级政府不能完成上级“追加”的指标，不但完成不了上级的“发展政绩”，也可能影响到本级领导的“晋升预期”。在各种不切实际的“层层加码”压力下，各级政府的各种“统计数据”，就可能“被迫”掺假和“注水”。而“统计数据”的不准确，则会直接影响到中央的宏观调控和发展规划。

三是“层层加码”可能导致基层政府不堪重负。由于上级政府掌握着“指标设定权、检查验收权、考评奖惩权”，层层“追加”发展指标，也意味着层层“下压”发展责任。而再好的发展规划，要从纸上的发展指标变为地上的发展现实，则必须依靠基层政府和基层干部来执行落地。“上面千条线、下面一根针”，复杂繁多的发展指标，都要靠基层一线来落实，也要靠基层一线来上报。在调研中，各地基层干部普遍反映“忙死了”，不要说落实发展行动，仅是“填报各种报表，就忙‘晕了”。层层下压各种责任，也使基层干部最怕工作中出事儿，反而谨小慎微不愿干事，形成一种更难解决的“不作为”。

（作者为中国社会科学院政治学所研究员、博导）

【参考文献】

①《“层层推进”切勿“层层加码”》，人民网，2014年3月27日。

责编/刘瑞一 美编/李祥峰