现代治理体系中的社会组织发展
——条例修订草案征求意见稿的制度安排

朱晓红



现代治理体系中的社会组织发展
——条例修订草案征求意见稿的制度安排

朱晓红

编者按：为贯彻落实《慈善法》，适应社会组织发展的实际，民政部于5月26日公布了《社会服务机构登记管理条例》（《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿）和《基金会管理条例》（修订草案征求意见稿），征求社会各界意见。通过向全社会征求意见，群策群力，不仅极大推动了社会组织法制化建设，而且对加快我国社会组织发展也具有很大意义。在此，我们特邀请两位专家，就两个草案征求意见稿的内容、特点、发展方向进行反思和评析，希望对社会组织立法工作有所启发。

在现代社会治理体系中，社会组织是社会治理主体重要组成部分，其发展壮大融入于政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制建设进程中。《社会服务机构登记管理条例》（修订草案征求意见稿）和《基金会管理条例》（修订草案征求意见稿）（以下简称征求意见稿）的制度安排，充分体现了政社分开后社会组织依法自治、依章自治的理念，社会组织定位更加明确，拥有了更大的发展空间，从依赖政府向通过政府鼓励和扶持走向独立自主的社会化发展方向转变。

一、条例征求意见稿体现了社会组织依法自治、依章自治的理念

第一，强调政社分开，加重了对社会组织独立性的保障。《社会服务机构登记管理条例》（征求意见稿）第五条明确提出“国家保护社会服务机构依照法律、法规、规章及其章程开展活动”，第三十二条强调“国家机关工作人员不得担任社会服务机构的负责人”。《基金会管理条例》（征求意见稿）规定“国家机关不得发起设立基金会”“基金会的理事长、副理事长和秘书长不得由现职国家机关工作人员兼任。”这为社会组织不受个人、组织的干涉提供了法律依据。

第二，强调社会组织依章自治的理念。两个条例征求意见稿均设“组织机构”专章对内部治理的规范和要求做了详细规定，并赋予章程绝对的权威。

第三，倡导执行团队的专业化和社会化。依法自治、依章自治的基础是专职化的高效执行团队，《基金会管理条例》（征求意见稿）规定“秘书长应当为专职，不能由理事长兼任”，赋予理事会“决定理事和秘书长报酬事项”（第二十一、二十六条）。

二、条例征求意见稿赋予社会组织更明确的定位、更多的支持，更大的空间，更重的责任

（一）更明确的定位

“民办非企业单位”的称谓终于走出各种纠结和尴尬，明确了“社会服务机构”这一辨识度高、传播性强的称谓。

明确了社会服务机构是“非营利性法人”。《社会服务机构管理条例》（征求意见稿）第二条把其定性表述与基金会和社团做了统一，实现了从内容到形式上的一致。

明确了社会服务机构发起人提供开办经费的行为性质是捐赠。规定发起成立的首要条件就是“不以营利为目的”（第十一条）；开办资金不是发起人的投资，而是“捐赠”（第十二条）；通过明确盈余不能分配、资产锁定（第三十七、二十四条）原则再次强调了其非营利属性。

（二）更多的支持

登记管理的支持。条例征求意见稿均规定了直接登记和双重管理混合的登记管理体制，落实了直接登记制度，简化了登记程序。

多种扶持培育手段的支持。条例征求意见稿的第七条均规定了国家通过政府购买服务、财政资助、人才培养，乃至土地划拨等方式支持社会组织发展。

表彰奖励与税收优惠措施的支持。除了表彰和奖励有突出贡献的基金会或社会服务机构之外，鼓励个人和组织向社会服务机构捐赠，并依法享受税收优惠。随着税收优惠政策的落地，社会捐赠热情将会被进一步激发。

（三）更大的发展空间

登记权限和范围的变化为基金会提供更多发展空间。《基金会管理条例》（征求意见稿）赋予了县市两级登记管理权限，还降低了准入门槛，对市、县级登记的基金会规定了较低的注册资金标准（第六、八条），因此基层、小型基金会的数量将会大幅度增长，其活动空间加大，其公益活动将更具精准性。

公募权的放开释放了基金会活力。与《慈善法》相衔接，《基金会管理条例》（征求意见稿）不再区分公募和非公募基金会，释放了基金会的活力。

允许设立分支机构，社会服务机构规模化发展成为可能。《社会服务机构登记管理条例》（征求意见稿）打破了不得成立分支机构的规定（第三十五条）。这条谨慎而又充满诚意的规定将使社会服务机构直接减少登记成本，实现规模化发展战略，有效降低运营成本，提高服务质量，扩大品牌影响。

取消分支机构登记许可，基金会获得更大的自治权利。《基金会管理条例》（征求意见稿）取消了专项基金等分支机构登记许可，自治权利扩大，同时强化了基金会对分支机构的管理责任（第五十条）。

（四）更严峻的考验

综合监管下规范发展的考验。“组织机构”专章确立了内部自律机制，同时均专章规定了政府监督机制、社会监督机制、行业监督机制。在多元主体多层次全方位的综合监管体系下，社会组织规范发展的责任重大：从登记到注销清算的全程规范要求，从发起人、负责人、理事、监事的责任到工作人员的责任，从实现组织宗旨非营利目标的责任到证书印章管理的责任，从依法治理的责任到党建的责任。

信息公开质量的考验。条例征求意见稿把年检改为年报，且均专章明确信息公开的范围、标准等，因此，原本的通过年检手段的政府监督转移为社会监督，监督的主体范围扩大，所公开的信息要经得起公众和媒体检验。

信用能力建设的考验。条例征求意见稿规定民政部门除了年度工作报告、评估制度之外，还建立信用记录、活动异常名录制度，这要求社会组织具有信用管理能力，能把信用建设纳入各类社会组织章程。

自治权利扩大，社会组织面临内部管理的考验。自治权利扩大，一定程度上把原有的合法性要求转变为合理性（科学性）要求，转变为必须得到各个利益相关方的满意（公正性要求），这给社会组织带来管理考验。如分支机构管理权下放，要求社会组织提高内部控制能力，规模扩大后能保证管理标准化和组织灵活性之间的平衡。

三、新条例征求意见稿是社会组织管理体制改革的结晶

第一，条例征求意见稿实现了与《慈善法》的衔接，是对《慈善法》的具体落实。如关于基金会项目管理的规定是对《慈善法》第五十六条的落实；规定了依法登记或者认定为慈善组织的社会服务机构在信息公开方面的特别要求。

第二，把已有政策、管理经验和改革成果用法规的形式确定以下来。直接登记是贯彻了国务院机构改革和职能转变方案和十八届三中全会《决定》。关于年检改为年报、社会服务机构取消了个体型、合伙型的规定等是对广州、北京等地年检制度改革创新的肯定；监事会和监事的规定、不得账外建账的规定、有关关联交易的规定等均在《民政部、财政部关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》有相应体现。

条例征求意见稿体现了规范和促进社会组织发展的宗旨和创新精神，但是其创新还是较为谨慎的。如没有吸收地方对社会服务机构注册资金实行认缴制的改革办法，提高了在民政部登记注册的门槛，没有放开基金会不得设立地域性分支机构的规定。这是与现阶段的改革进程相适应的：在进一步强化登记管理部门责任的今天，在担心社会组织过于体系化组织化观念仍然存在的现在，这种谨慎是可以理解的。

（作者系华北电力大学人文学院教授，社会企业研究中心主任）