农村土地流转中介组织模式比较研究

李胜男

（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠　233000）

农村土地流转中介组织模式比较研究

李胜男

（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233000）

随着土地规模化流转，各地对土地流转中介组织的创建与探索越来越重视，土地流转中介组织已经成为土地规模化流转的基本平台。土地流转中介组织也从过去的农民自发组建的集体经济组织转变为以政府投资建设的交易平台，其中以四川彭州市为代表的“土地银行”、浙江绍兴为代表的“土地信托服务机构”、江苏常州为代表的“土地股份合作社”最为典型。此三种组织模式都具有本地特色，各具优缺点，尝试引用用于研究公立医院改革的Preker-Harding理论模型，分析此三种组织模型，从而得出结论并给出可操作性的土地流转中介组织管理体系。

土地流转中介组织；土地银行；土地信托服务机构；土地股份合作社；Preker-Harding模型

一、引言

土地资源短缺是我国面临的严峻问题，也是制约经济发展的重要因素之一。农民拥有土地资源最多，但其只有经营权，没有所有权，使其处于“抱着金碗讨饭”的现状。随着农村土地流转范围的扩大化，流转面积的规模化，流转形式的多样化，农民对土地流转中介组织的诉求越来越强烈。钟涨宝（2005）认为土地流转中介组织是农地供给主体与需求主体之间的桥梁，是土地流转变迁的产物。王志章（2010）指出土地流转中介组织可视为自律性组织，能促进经济社会发展，是为社会成员提供服务的非营利性机构。赵立新等（2015）通过对国外土地流转中介组织的研究，为我国探索有效的土地流转中介模式提供了有益借鉴。阮小莉等（2014）研究了土地银行与土地流转之间的关系。肖端（2015）以成都市为例，分析了土地流转中的双重委托代理模式。在此，本文将土地流转中介组织定义为一种服务型组织，以农民的视角进行研究，界定了土地流转中介组织具有非营利性和公益性的特征。

按组建方式对土地流转中介组织分类，可分为两种模式：一是集体经济组织；二是政府投资成立的交易平台。随着土地流转中介组织的不断探索与改革，农民自发建立的集体经济组织在土地流转中的作用越来越薄弱，不论是土地流入者还是土地流出者都越来越倾向于政府组织建立的土地流转平台。随着政府对各个领域的放权，使市场在资源配置中起决定性作用，各地纷纷出现了以市场化为运作模式的土地流转中介组织，最为代表的是“四川彭州市土地银行”、“浙江绍兴土地信托服务机构”、“江苏常州土地股份合作社”。这三种中介组织都根据当地的实践与经验，对土地流转中介组织形式进行了不同程度的创新，承担了本地区独特的土地流转服务功能。

基于有效分析的需要，本文选取上述三种典型土地流转中介组织模式作为研究对象，从实践成效来看，每种模式在其特定背景下都取得了一定成绩，提高了管理效率，减少了土地流转不规范现象的发生，但是还存在诸多问题，比如中介组织主体单一、浓重的行政化色彩、组织内部缺少专门的人才、缺乏规范的规章制度等。这三种组织模式各有优缺点，到底哪种模式更适合于向各地推广应用，本文借助Preker-Harding模型从不同维度对这三种土地流转中介组织进行分析，构建适合我国国情的土地流转管理组织体系。

二、Preker-Harding模型的适用性分析

Preker-Harding模型是2003年世界经济学家普力克（Preker）和哈丁（Harding）在对各国公立医院改革的分析中创立的。这个模型是评估公立医院市场化组织变革的模型，横轴是政府直接管理的预算制医院、自主化医院、法人化医院、私有化医院四种不同的组织结构；纵轴是决策权、剩余索取权、市场风险、问责机制、社会功能五个不同的改革维度，五个改革维度是衡量公立医院行为和绩效的关键因素。利用五维度分析法，可以较好的研究公立医疗机构最优化的组织机构。土地流转中介组织是一种服务型组织，这与医院的属性基本相同，只不过医院服务于患者，土地流转中介组织服务于有土地流转供需的人们，都是一种非营利性组织。现阶段，土地流转速度不断加快，政府投资交易平台成为土地流转中介组织的主要形式，且逐渐形成市场化运作的农村产权交易所。因此本文尝试将Preker-Harding模型应用于分析土地流转中介组织，评估土地流转中介组织市场化变革，将横轴界定为政府直接管理的土地流转中介组织、自主化土地流转中介组织、法人化土地流转中介组织、私有化土地流转中介组织四种组织结构；纵轴是决策权、剩余索取权、市场风险、问责机制、社会功能五个改革维度，通过五个改革维度衡量土地流转中介组织行为和绩效，判断土地流转中介组织处于哪种组织结构。如图1所示。

图1　组织可供选择的Preker-Harding改革模式

决策权。通过扩大土地流转中介组织及其管理者的自主性或决策权来影响其行为。所以控制权从政府或监督机构下放到土地流转中介组织的程度体现了每一次改革的特征。政府下放给土地流转中介组织的决策权一般有业务管理、财务管理、行政管理、市场战略等决策权。

剩余索取权。上述赋予土地流转中介组织和管理者额外的自主权并不能直接刺激其明智有效地行使这些决定权。在实践探索中，通常的做法是给予管理者和员工一定的物质利益来配合赋予他们这些额外的决策控制权，这种利益通过允许将剩余资源留给中介组织来实现。

市场竞争。自主化组织和法人化组织在一定程度上依赖于市场竞争或类似于市场的竞争。在土地流转中介组织的探索中，所有组织改进都基本上使中介组织在市场条件下去取得收入而不单纯依赖政府投资。

可问责性。由于政府在土地流转中介组织探索的过程中将决策权下放给了中介组织，从而使政府能够直接问责的能力大幅削弱。因此，以后的改革计划中要包含一系列能够在新环境中奏效的问责机制。

社会功能。由于自主化和法人化改革通常会使中介组织转向对经济效益的追求，因此土地流转中介组织就会增加创收性项目的业务开展，从而削弱了其本应承担的某些社会功能。这一因素正是土地流转中介组织平衡“公益性”和“效率性”的关键。

从以上五种关键因素对当前三种典型的土地流转中介组织进行分析评价，对于我国当前的土地流转中介组织创建与改革具有重要的战略意义。随着我国对土地流转中介组织的探索改革，决策权、剩余索取权、市场竞争、可问责机制以及社会功能成为判断其有效性的关键点，用该模型的分析机理理清我国土地流转中介组织管理体制的改革脉络，能为各地土地规模流转奠定基础，减少土地流转问题，提高土地流转质量，所以本文引用该模型来分析我国土地流转中介组织的现状有重要的指导意义。

三、基于Preker-Harding模型的农村土地流转中介组织模式分析

目前，我国的土地流转中介组织很难界定属于哪一类组织结构，但无外乎政府预算组织、自主化组织、法人化组织以及私有化组织四种组织，并且总体来说都具有法人化和自主化中介组织的特征。虽然本文中三种典型的土地流转中介组织各自的管理特征和运行机制不一样，但总的来说都是自主化与法人化管理结构下的管理模式创新。在Preker-Harding模型中我们可以对我国公立医院的管理体制进行分析。为了更好的阐述、运用Preker-Harding模型机理，借鉴五个维度的关键分析因素，笔者修正Preker-Harding改革模型，将我国土地流转中介组织进行具体分析。

（一）决策权。是指土地流转中介组织本身具有管理与运作本组织的决定权，包括人事任免权，资金运作权，财务管理权等。以四川彭州市为代表的“土地银行”，其领导人都是本村村委会成员且共用办公场所，且把“土地银行”界定为营利性企业法人。但是“土地银行”在创建时并不是为了实现其利润的最大化，而是为了促进土地规模性流转，实现农业的现代化。由于“土地银行”与本村村委会基本同属于一套领导班子，这就导致了土地银行的决策权带有浓重的行政化色彩，并不能完全按照一般企业或者一般金融机构进行决策与运营。以浙江绍兴为代表的“土地信托服务机构”，建立了县、镇、村三级土地信托机构，其工作人员大都是政府部门的相关人员，也具有浓重的官方色彩。现行的绝大多数土地股份合作社都遵从一人一票的决策制度，充分体现了决策的民主性，完全不同于以上两种组织模式。

（二）剩余索取权。是指土地流转中介组织对于本组织所获得收入结余的支配权。以四川彭州市为代表的“土地银行”，与一般性金融机构运作方式基本相同，只不过“土地银行”贷存款物是“土地”。农户把从集体承包的土地自愿存入土地银行，土地银行根据土地的等级等因素支付存地利息，再根据借地者的需求收取一定的土地使用费贷出土地，存贷间的差额就是农村土地银行的收入，土地银行可以根据需要自由支配这部分收入。以浙江绍兴为代表的“土地信托服务机构”，其信托受益来源于土地信托机构对农村土地承包经营权的经营管理所得，按照信托原理，信托受益全部归信托受益人所有，而土地信托服务机构作为受托人享有信托报酬请求权，土地信托服务机构完全自由支配这部分收入。以江苏常州为代表的“土地股份合作社”，一般采用“保底+盈利分红”的分配方式，不论合作社盈亏，都需要承担分红，增加了土地合作社对地方政府和国家财政的依赖性。

（三）市场竞争。是指土地流转中介组织通过市场竞争创收的程度。以四川彭州市为代表的“土地银行”，最初的资本来源于国家财政拨款，不论是其盈亏都由国家农业预算拨款。但其资金也可通过金融市场发行土地债券进行融资，其在土地抵押贷款发放业务中的利差收入也可作为资金来源，通过整理、开发土地的增值性收入也可作为资金来源。可以看出土地银行通过市场竞争创收程度还是很高的，但是由于土地银行本身具有的公益性特征，使其不能完全进行市场化运作。以浙江绍兴为代表的“土地信托服务机构”，土地信托机构通过与委托人签订合约，获取报酬，可以是固定的最低报酬点，也可以根据信托收益按照一定的比例进行提成。以江苏常州为代表的“土地股份合作社”，取得法人资格后，平等的参与市场竞争、开拓市场、搞大生产，完全按照市场化的运作模式获得收入，保障合作社资金的可持续性。

（四）可问责性。是指土地流转中介组织对既定目标的完成、规章制度的遵守和土地流转服务质量的确保等需要承担的责任。由于“土地银行”、“土地信托服务机构”都是承担土地流转中介组织的新兴机构，缺乏完善的法律监管，也没有专门的政府部门对其进行考核监督，导致了土地流转中介组织可问责性严重偏低，使得土地流转后纠纷不断发生。而“土地股份合作社”拥有较完备的组织结构，基本都设有股东代表大会、董事会、监事会，而监事会拥有对本社的监察检查职能，保证了土地合作社能够合理有效的运行，弥补了前两种中介组织问责机制缺失问题。

（五）社会功能。是指土地流转中介组织为农地供给主体与需求主体承担沟通与桥梁的服务功能，尤其是服务于处于弱势地位的土地流出者。“土地银行”、“土地信托服务机构”、“土地股份合作社”作为土地流转服务中介组织，都为土地供给者与需求者之间提供了大大的便利，集中大量细碎的土地，通过整理实现规模化流转，为农业现代化的发展提供了基础性的平台，这也是土地流转中介组织始终不能摆脱官方性质的原因之一。

四、结论及优化建议

（一）结论

通过上述分析，可以看出每种土地流转中介组织都对土地流转起着举足轻重的作用，但是每种模式都是基于其自身所处环境和地方经济社会发展背景而形成的典型经验。本文研究的三种土地流转模式，就目前流转情况看来是不适合在全国范围内推广的，在具体改革过程中，需要总结经验，吸取教训，从而使土地流转中介组织管理体制朝着良好的治理方向发展。基于此，本文的研究结论可以归纳为以下几点：

第一，当前的土地流转中介组织适用范围地域化。三种土地流转中介组织都是根据当地的社会、经济、政策而逐渐发展形成的，都具有明显的地方特征。其他地区在进行借鉴学习时不能完全照搬照抄，需要根据本地区的经济政治文化等因素进行合理分析，制定符合本地区的土地流转中介组织。

第二，土地流转中介组织的公益性缺失。三种土地流转中介组织都拥有剩余索取权，强化了中介组织对于利益的追求，使组织缺失了原本的公益性职能。政府创建土地流转中介的最初目的是为了服务于土地供给者与需求者，尤其是处于弱势地位的土地供给农户，可是随着中介组织对经济效益的追求，而淡化了其社会功能。因此，政府的当务之急是把土地流转中介组织引导回归至公益轨道中。

第三，需要确定合理的财政补偿机制及政府监管机制。土地流转中介组织的公益性职能，决定了政府必要的财政补贴。由于农业生产效益取决于自然环境，决定了农业生产的高风险性，三种土地流转中介组织都会面临经济亏损的困境，政府的财政补贴成为其可持续发展的必要经济来源。通过以上分析显示，政府没有明确中介组织在问责明机制与社会功能这两个维度方面的功能定位，从而无从体现中介组织的公益性。

（二）优化建议

根据Preker-Harding模型分析，三种中介组织模式都属于自主化组织。根据市场在资源配置中处于决定性地位的政策，政府行政部门退出了微观管理领域，因此，法人化的组织具有更多的管理优势和更高的管理效率，法人化的管理体系也成为当前改革发展的趋势。让土地流转中介组织在竞争的市场环境下为土地供需者提供更好的服务，利用理事会等形式的法人化管理结构，使中介组织自主化，政府作为创建者，也应该保障其社会功能。

根据Preker-Harding模型的理论分析，本文建立了具有可操作性的土地流转中介组织管理体系（如图2）。在现有土地股份合作社组织结构的基础上，建立完善的组织内外部管理机制和体系，既保证组织效率，又能通过组织内外监管体系保障其公益性。一方面，土地流转中介组织内部拥有决策机制、人事机制以及监管机制，政府拥有对土地流转中介组织的所有权，理事会具有各项事务的决策权，监事会具有监督权。另一方面，土地流转中介组织外部要提供完全的市场环境、健全的法律法规、完善的政府和社会监督机构。

图2　土地流转中介组织管理体系

［1］温修春，等.不同治理模式下的我国农村土地流转利益均衡分配——基于“中介组织”视角 ［J］.软科学，2012，（9）：69-74.

［2］阮小莉，等.农地流转与农村土地银行互动持续发展模式探析——基于四川省彭州市土地银行实践［J］.农业经济问题，2014（6）：54-59.

［3］李相芳.中国农地流转信托模式研究［D］.西南财经大学，2014.

［4］孙中华.关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告［J］.农业经济问题，2010，（8）：30-35.

［5］王康如.农村股份合作社的运行机制及构建研究——基于典型农地股份合作社案例的分析［D］.河南农业大学，2012.

［6］赵建国，等.我国基层公立医院管理体制改革实践模式分析［J］.财经问题研究，2014，（12）：123-130.

［7］钟涨宝，等.中介组织在土地流转中的地位与作用［J］.农村经济，2005，（3）：35-37.

［8］任勤，等.农村土地流转中介组织模式：问题及对策——基于成都市的实践［J］.财经科学，2010，（6）：117-124.

［9］邵传林，等.农村土地银行的运作机理与政策测度［J］.改革，2009，（7）：83-88.

［10］欧阳娟.我国农村土地流转的信托模式研究［D］.湖南大学，2010.

［11］王志章，等.农村土地流转中介组织相关问题研究［J］.科学决策，2010，（3）：43-50.

［12］张军.农村土地流转中介服务组织研究——以浙江省宁波市为例［D］.南京农业大学，2012.

［13］赵立新，等.农村土地流转的信托路径探析［J］.河北法学，2015，（8）：87-93.

［14］肖端.土地流转中的双重委托—代理模式研究——基于成都市土地股份合作社的调查［J］.农业技术经济，2015，（2）：33-41.

F301.11

A

1672-4658（2016）01-0042-04

2015-10-27

安徽财经大学研究生科研创新基金资助项目：农村土地流转质量保障机制研究.项目编号：CXJJ2014081

李胜男（1992-），女，安徽省亳州市，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向：土地行政.