从合同纠纷反观公立高校契约主体身份的变迁及应对

方　芳



从合同纠纷反观公立高校契约主体身份的变迁及应对

方芳

分析2014年下半年公立高校司法纠纷数据可以发现，合同纠纷成为高校司法纠纷的主要类型，高校以契约主体的身份与市场发生交易行为的趋向日益明显。从传统的政府附庸转变为通过契约走向市场的独立法人，高校在这种身份变迁的过程中产生了不适性。高校应通过建立契约理念，规范契约治理环节，建立起专业的契约风险化解法律机制来应对并利用这种变迁，实现自我的突破性发展。

合同纠纷；公立高校；契约主体；变迁；应对

契约 (Contract)，又称为合同、协议，是平等的当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。随着市场经济与法治社会的发展，公立高校开始越来越多地以契约的形式与市场主体发生各种交易行为，高校的主体地位也逐渐从传统的“公法人”身份向“私法人”主体转变。19世纪英国著名法学家梅因在其名著《古代法》中指出：“迄今为止任何社会的进步律动，都是一个从身份到契约的过程。” “身份”强调的是社会主体的出身、地位，有了特殊身份就拥有特权，社会主体之间具有不平等的法律关系，“人治”特征明显。“契约”则是人们自由合意的关系，是平等主体之间相互协商达成的意向，体现了人与人之间的平等关系和对主体权利与自由的尊重，契约社会是法治社会。在从身份到契约的变迁过程中，高校如何适应这种身份的变化并利用其实现自我的突破性发展是现代大学制度建设中面临的重要问题。

一、公立高校合同纠纷案件的特点

笔者针对2014年下半年全国公立高校的司法纠纷进行了实证研究，通过分析纠纷的现状与诉讼后果来反观高校治理存在的问题。笔者利用威科先行法律专业数据库中的法院裁判文书为检索工具，检索当事人一方为高校，判决时间为2014年7月1日至2014年12月31日的司法案例，通过对检索结果进行逐条阅读和二次筛选，删除非高校主体案件、已撤诉案件、执行案件等，最终筛选了168例司法案例作为分析样本。通过分析案例样本，总结目前高校涉诉合同纠纷案件具有如下特点。

(一)合同纠纷成为高校司法纠纷的主要类型

在2014年下半年高校涉诉的168例司法纠纷中，因合同引发的纠纷共106例，占63.1%(见图1)。可以看出，合同纠纷稳居高校司法纠纷之首，从纠纷数量上看是排位第二的人格权纠纷的五倍之多。这与我们传统思维中认为高校纠纷一般多是学校与学生或学校与教师之间的内部纠纷不同，现在的高校纠纷已不再局限于校园内部纠纷，而是跳离于校园之外，更多地是在市场之中与其他社会主体之间因契约发生的纠纷。

高校合同纠纷的增多体现了高校合同交易行为的增加，不仅反映了高校主体身份的变化，即以契约主体的身份发生行为，同时也反映了高校与市场关系的变化。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中即提出要通过市场在资源配置中起决定作用来深化经济体制改革。“这一重大改革举措绝不仅仅是政府与市场关系的调整，也意味着学校改革与发展中的主要矛盾或矛盾的主要方面，将从以往的学校与政府之间的矛盾，逐渐转变为学校与市场之间的矛盾。”[1]高校开始更多地以独立法人的身份走向市场，与其他主体通过契约的形式发生各种交易行为。正是在这种高校与市场的新型关系下，高校逐渐摆脱了传统依附于政府的附庸角色，以独立法人的身份与其他主体进行签订、履行或解除合同，高校的独立法人主体地位日益彰显。

图1公立高校涉诉纠纷的主要类型

(二)合同纠纷类型呈现多元化和复杂化

从高校合同纠纷的类型来看，在106例司法纠纷中，共涉及到13种合同类型，包括劳动合同、租赁合同、建设工程合同、教育培训合同、买卖合同、技术合同、劳务合同等(见图2)。合同类型的多样化体现了高校对市场参与的广度和深度。传统的高校很少与市场发生交易行为，更不用说以契约的形式发生交易，即使有合同行为也局限在大宗的建设工程合同、采购物品的格式合同等。但随着市场经济及法治化社会的发展，高校的合同种类日益多元化，如随着教师聘用制改革，劳动合同成为高校劳动关系形成的主要形式；随着高校科技成果转化的推动，以技术服务合同为主的产学研合作越来越普遍；而且，涉及不动产及大额资金或是专业技术性强的合同越来越多，如学校与公司合作开发房地产项目、合作办学项目等，这些合作在给学校发展带来机遇的同时，潜在的合同风险也应是学校重点考虑的问题。

分析106例合同纠纷的产生原因，可以发现，纠纷原因的多元化体现了目前合同纠纷的复杂性。如因学校与教职员工未签订劳动合同、未按规定发放工资、未缴纳社会保险等引起的劳动合同纠纷；学校将校内房屋出租经营因提供出租物不符合要求或对方拖欠租金等引起租赁合同纠纷；因学校拖欠工程款或工程质量不合格等引发建设工程合同纠纷；因学校提供教育服务不符合约定要求或受教育者没有履行支付义务等引起教育培训合同纠纷等。合同纠纷类型的多样化和引发合同纠纷原因的多元化要求高校必须重视合同治理的规范化与法治化。

图2高校涉诉合同纠纷的主要类型

(三)高校多处于被告地位，应诉结果欠佳

在106例涉诉合同纠纷中，高校作为被告的案件为74例，占案件总数的69.8%。特别是其中的劳动合同纠纷案件，几乎全部是高校作为被告(见图3)。合同纠纷的起诉原因一般以违约为主，高校作为被告的高比例反映了两个方面的问题。一是高校存在违约的可能性较大。尽管未经法庭审判不能确定一方是否违约，但原告起诉一般具有违约的证据，一定程度上体现了高校对合同治理的失范。二是高校在对待合同纠纷方面的表现比较被动。因为有的纠纷案件并非高校违约，而是对方存在问题，但由于高校没有及时就对方行为提出诉讼而坐失良机，反映了高校对法律纠纷处理的非专业性。从合同纠纷案件判决结果来看，高校完全胜诉的案件42例，占合同纠纷的39.6%，部分胜诉(或部分败诉)31例，完全败诉的33例(见图4)。也就是说，最后被法院认可的高校违约行为是占很大比例的，违约即意味着没有按照合同约定的条款去行为，破坏了双方的合意，从而要承担因此造成损失的责任。

通过上述两组数据分析，可以看出，高校本身对这种合同主体身份并不适应，还没有形成一种良好的契约理念，没有对合同足够重视，从而导致在合同履行过程中治理失范，违反了合同约定甚至还不自知，直到被告上法庭，陷入被动局面。同时，高校的法律意识并不是很强，处理法律纠纷的专业性明显欠缺，在处理诉讼案件过程中缺乏专业的团队和人员，无论是法庭辩论，还是证据提供都不够充分和完备，从而导致在应诉效果上并不理想。

图3高校在涉诉合同纠纷案件中的诉讼主体地位

图4　高校在涉诉合同纠纷中的诉讼结果

二、公立高校契约主体地位的变迁

曾几何时，高校似乎还是远离社会，不受世俗干扰的“象牙塔”，与“契约”这样市场化特征明显的概念相去甚远。但随着市场经济和法治社会的发展，高校的主体地位也在潜移默化地发生着变化。

(一)从依附到独立：高校法人地位的确立

新中国成立之初，在计划经济体制下，我国政府实行统一集中的计划管理体制，对社会各行业进行直接控制与管理，高等教育领域也不例外。这一时期，政府不仅对高校进行宏观管理，而且还直接介入高校内部管理。学校的设立举办、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等,都由政府部门通过计划加以控制,高校的一切行为都直接或间接地涉及到政府的行政管理。政府与高校之间形成绝对的命令-服从关系，高校一度成为政府的附属部门。在这种体制下,政府对高校的过分管理，以及高校对政府的过度依赖，给高校走向市场带来了问题：一是由于长期政府在很多公共事务上的越俎代庖，使得高校缺乏自主能力，活力不足，养成了各方面事务对政府的高度依赖。二是由于政府对高校的严格控制，导致高校缺乏自治能力，缺乏创新精神和独立意识。一旦走入社会，容易陷入消极被动的局面。

1992年，伴随着经济体制的改革，我国的高等教育改革也拉开了帷幕。1995年《教育法》出台，其中第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”学校的法人地位在立法上得以确认。1998年全国第三次教育工作会议召开，我国高等教育体制改革掀起又一轮高潮，旧的高等教育体制框架基本被打破，开始形成全新的高等教育体制框架。1998年颁布的《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”高校的独立法人地位再次在立法中得以明确，意味着高校的身份发生了变革，它将不再是政府的附庸，而是真正成为可以独立参与市场活动的法人主体。高校法人地位的确立为高校走向市场，参与各类契约活动提供了法律依据和主体资格。

(二)从政府走向市场：高校主体活动的场域变迁

在计划经济体制下，高校的诸多事宜皆由政府包办，高校所需要的各种办学资源基本上是“等靠要”，使得高校的对外活动场域局限于政府之间，很少与除了政府之外的第三方发生行为。活动场域的单一和狭小压抑了学校对外发展的能力，降低了高校对外开拓视野、创新思路的机会，久而久之，限制了高校走入市场的勇气和能力。

党的十八届三中全会提出要通过市场在资源配置中起决定作用来深化经济体制改革，体现在教育领域的重要方面即是学校与市场新型关系的建立。这种新型关系要求学校积极参与到市场中来，遵守和适应市场规则，通过合同的形式与其他市场主体发生交易行为。在这种改革背景下，高校作为独立主体活动的场域逐渐发生变化。高校不再局限于和政府打交道，开始更多地作为独立主体走向市场这个更大的场域，参与更多的市场活动，如开展教育培训、接受委托开发科技成果、合作经营开发项目等。高校通过各种契约来与其他社会主体发生行为，开始学习利用市场机制，并主动地回应市场需求。如阿尔特巴赫所言：“大学已经从‘象牙之塔’中走出，并且以‘轴心机构’的形象出现在现代社会中，以各种形式接收来自社会的资源,满足外界的需求。”[2]凡·特威斯特(Van Twist)和英特·威尔特(Intel Wilt)则把市场化条件下的大学称为“混合机构”,认为“它(大学)是这样一个实体，运作于公共和私人领域之间，履行着公共责任，从事各种商业市场活动”[3]。高校在走入市场的过程中，越来越多地是以一种平等主体的身份与第三方进行交易和行为，通过契约来实现自己的权利，履行自己的义务。

(三)从身份到契约：高校主体活动形式的变化

公立高校作为独立法人，其本身具有双重属性，一方面，由于高校承担着提供高等教育服务这种准公共服务职能的性质，其在法律法规授权的范围内具有行政主体资格(如学位授予权)，拥有一定程度的公权力主体身份；另一方面，“我国公立高校在获得事业单位法人资格后，其资产的独立性、意思表示的自主性、民事权利的可保障性、民事责任的可承担性得到法律意义上的保证，为高校从事相关经济活动提供了必要的法律依据，在与社会进行交易的过程中他具有民事主体的身份。”[4]但长期以来，由于政府与高校关系的过分“亲密”，导致其公权主体的身份被无形中放大，在对外关系上，高校更容易有意无意地强化其“官办”身份，容易以一种居高临下的甲方态度对待相对方。在对内管理上，高校也呈现出行政化色彩，如内部行政级别的科层体系及职位的设置，上下级之间形成的命令与服从关系，以及行政权对学术权的挤压等等，导致高校的活动带有较为明显的公权身份特征。

随着我国政府职能的转变，契约理念深入人心，高校传统的身份特征逐渐被淡化。政府已经不再对高校事无巨细的管理，不仅不干涉学校的办学自主权，也不会作为高校的家长代办一切了。这就要求高校必须走出去，通过市场参与来满足自己的各方面需求。在市场经济体制下，要求高校按照平等自愿、等价有偿的原则从事民事活动，利用其独立法人身份来参与和从事市场性活动，以获取更多的教育资源，提高教育效益和教育质量。在高校与外界的这种交往中，契约成为了高校与其他主体活动的基本凭证和依据。对外，高校不论是物资采购、基建维修，还是技术转让、合作办学，都需要通过合同来诠释双方的权利与义务。对内，不论是对教师人员还是对行政、后勤人员，也需要通过合同来写明双方的权利义务，一旦一方违反合同约定，就必须承担相应的法律责任。高校的主体活动更多地体现了契约性，充分发挥了高校的自治权和自治能力。

三、公立高校契约主体身份变迁的应对之策

高校主体地位的变迁对于高校来说，既是机遇也是挑战。高校从依附于政府的特殊身份逐渐转变为独立面对社会的契约主体，是高校行使办学自主权，探索创新治理模式，提升办学水平与质量的重要契机，高校应当抓住这一契机，在现代大学制度建设中将其作为重要的内容。

(一)建立契约理念，转变治理思维方式

契约理念是现代市场经济和法治社会的基本理念，调整和转换思维方式是提高高校治理能力，建立现代化治理体系的前提和基础。建立契约理念首先要求高校在交易行为中要具有平等意识。平等是契约社会的重要特征，契约成立的首要前提即是双方地位平等，任何一方没有凌驾于另一方的权力，双方完全是在平等互利、诚实信用的基础上行为。如果高校总以“甲方”的身份自居，以人治的思维来建立和处理与其他社会主体的关系，那么必将面临对自己不利的后果。其次，高校治理要具有法治思维。在全面推进依法治国的背景下，如何运用法治思维解决学校治理中的重大问题和突出矛盾，如何保证学校教育活动符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念是现代学校治理的重要问题。合同就是法治社会下社会主体遵守规则的重要表现方式，高校必须深刻理解和遵守这种方式，并以法治思维来对待它。“法治思维是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”[5]法治思维要求消除在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不符的办事方式，例如托关系、找门子的办事方式。再次，学校要把权利义务观念、规则意识、契约精神等理念，渗透于学校的文化之中。高校管理者要树立依法办学、依据章程自主管理、尊重师生合法权益的理念，准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡。同时要认真组织教师和学生的法治教育，提高师生的法治素养，形成尊重法律、敬畏法律、尊崇规则、捍卫权利的法治文化氛围。

(二)完善内部治理结构，规范契约治理环节

当学校以契约主体的身份出现在日益多元和复杂的交易行为中时，契约关系的处理也在考验着学校内部治理结构中多元权力主体的运行。例如，一项建设工程合同可能会涉及学校的基建部门、规划部门、财务部门、审计部门、法制部门等，如何保证各部门权责清晰，各司其职，同时又保证各部门之间协调运行是高校内部治理面临的重要问题。我国目前高校职能部门的机构设置与运行存在碎片化、臃肿化倾向，职能划分和部门设置不够合理，职能交叉、职责不清的现象普遍存在。一个重大决策往往需要多个部门负责，主要责任主体难以明确，一旦产生法律纠纷，各管理部门都不愿承担相应责任。

完善高校内部治理结构就是要优化内部权力结构和运行机制，厘清各部门职能，划清权责边界，这也是避免合同纠纷产生以及纠纷产生后利于追究责任的前提和基础。学校应当按照精简、高效的原则和为教师、学生提供便利服务的要求，“对现有部门的具体职能进行分解和整合，弄清哪些职能应当合并，哪些职能需要增加，哪些职能需要剥离，理顺部门之间的职责关系，重点解决职责不清、职责交叉、职责划分过细等问题，提高职能部门的运行效率和管理效能”[6]。每个职能部门要建立自己的权力清单和责任清单，明确哪些事项属于自己职责范围，要承担相应的不利后果。与此同时，学校要建立起与合同履行过程并行的学校治理体系。因为合同履行的过程也是学校治理的规范过程。与合同相关的各职能部门应当严格按照职责规定，认真履行合同中应当履行的相关义务，同时也等于在日常治理中实现了规范化运作。例如，劳动合同中关于工资的发放、社会保险的缴纳及员工培训的内容，需要人事部门根据合同条款进行日常管理，这种履行合同的过程其实也是规范学校治理的过程。

(三)建立契约风险化解机制，提升纠纷处理专业能力

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。在全面推进依法治国的背景下，法治在深化教育领域综合改革中的作用日益彰显，依法治校也成为现代大学制度的重要特征。2012年底教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》，明确学校应把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，要求学校建立专业化的法律风险防控机制。

笔者认为，首先，学校应当建立一支法学专业素养和综合能力较高的法律服务团队。这支团队可以以学校的法务部门为主，同时从社会选聘优秀的专门人才从事兼职法律顾问。最好选择既有法律实务经验又比较了解教育领域特点的专业人士,如律师事务所的律师，高校及科研机构的专家、学者等。法律服务团队在学校重大决策的合法性论证，学校重大经济项目、资产处置等重大合同的合法性审查，学校发布的涉及师生权利义务的文件审查，代理学校涉及的诉讼纠纷，以及参与解决校内纠纷等方面应发挥重要作用。其次，学校应当建立健全校内纠纷解决机制。这里主要是针对校内合同纠纷，如教职工与学校的纠纷，学生与学校的纠纷，由于合同双方不涉及校外第三人，比较容易在诉讼外解决纠纷，学校可以通过建立起包括信访、调解、申诉、仲裁等各种校内纠纷解决机制，将矛盾及时解决，降低双方成本，提高解决纠纷的效率和效果。再次，对于已经上升到司法层面的纠纷，学校应当以专业姿态积极应对。司法纠纷的处理具有一定专业性，例如诉讼时效、举证期限、质证程序、不服判决的救济等，需要学校通过专业法律团队来协助应对。在诉讼中，无论学校是主张权利的原告，还是被诉违约的被告，都必须严格遵守诉讼程序，在法院的组织下严格按照程序进行各项环节，因此，学校必须建立起应对诉讼的专业机制，提高处理涉诉纠纷的能力，否则很可能由于专业知识的缺乏导致陷于被动局面。

[1]谢维和.中国教育改革发展新阶段及其主要特征[N].中国教育报，2014-05-16(6).

[2][美]菲利普·阿尔特巴赫.比较高等教育[M].符娟明，等译.北京:文化教育出版社,1986:57.

[3]郑春海.新形势下对我国高校、政府及市场三者关系的思考[J].现代教育科学(高教研究)，2007(3)：75-77.

[4]金家新，张力.公立高校法人制度的双界性：法源、问题与治理[J].复旦教育论坛，2015(1):5-11.

[5]张立伟.什么是法治思维和法治方式[N].学习时报，2014-03-31(A5).

[6]林祥柽，范丽娟.高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制[J].高校教育管理，2014(4):25-30.

(责任编辑刘第红)

2015-11-20

方芳，天津市教育科学研究院教育法制研究所副研究员，法学硕士。(天津/300191)