共享式应急救援机构体系的构建与分布规划研究

李蓉华　于立友　吴泽栋　王新　杨军　殷晓庚

摘要：为充分调动政府、专业及企业自备救援队伍的联动，发挥“大救援”智能。以企业应急救援需求为导向，采用发散式思维，研究共享式应急救援机构建立的基础条件和管理模式的方案，构建共享式应急救援机构体系。提出以应急时间为导向的区域共享式应急救援机构分布规划，建立共享式应急救援机构分布优化模型，实现应急资源的优势互补。

Abstract： In order to give full play to the team interaction of government， professional and the companies， the "rescue" intelligence is played. It is on the basic of the demands of enterprise emergency rescue， uses divergent thinking， studies the basic conditions of agencies construction of share-based emergency rescue and the scheme of management mode to establish share-based emergency rescue organizations. The distribution planning of the regional share-based emergency rescue organization on the basic of emergency time is put forward to establish distribution optimization model of the share-based emergency rescue organization and implement complementary advantages of emergency resources.

关键词：共享式；应急救援；体系构建；分布规划

Key words： share-based；emergency rescue；system construction；placement planning

中图分类号：TU998.14 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）05-0215-04

1 研究的目的、意义及国内外的研究现状

1.1 研究的目的、意义

近年来重特大事故发生不断，如2013年6月3日吉林省德惠市宝源丰禽业液氨泄露重大火灾事故、2014年昆山中荣金属制品有限公司粉尘爆炸事故等屡屡考和衡量着我国政府、企业的应急管理的能力，也暴露出了中小企业在出现事故时在应急救援方面存在的问题和不足。本研究以“大救援”的思想，构建“政府引导、广泛参与、优势互补、协同共治”的共享式应急救援机构体系。弥补中小企业应急救援能力的不足，推进国家应急管理体系不断发展和完善。

1.2 我国应急救援队伍建设现状

十二五期间，我国着力加强应急救援队伍的建设，目前基本形成了以公安消防、武警、解放军为骨干和突击力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、危险化学品事故救援、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的应急队伍体系[1]。

这些应急救援队伍在我国面临各大灾害事故时发挥了及其重要的作用，尤其在安全生产事故救援中，公安消防、各专业救援队伍以及企事业专兼职队伍更是发挥了积极和主导作用。这些年在政府的大力支持下，我国的应急救援队伍正在逐步完善和壮大，同时也呈现出如下不足：

①协作和联动能力不足。目前，我国各专业救援力量中主要分布在公安、卫生、矿山、林业、水利、地震、交通、铁路、民航、核工业等十多个行业或部门，各自独立、自成体系，按行业隶属关系组建和管理。由于政府应急管理分散在不同部门，救援力量多元分散，互不隶属，职能交叉，缺少宏观战略统筹，应急救援整体能力和综合协调能力相对较弱。

②管理体制和运营机制不健全。现有依托职能部门建立的专业性救援队伍，其管理都分散于各职能部门，各企事业单位的应急救援队伍由企业自主管理，这些应急救援队伍由于没有统一的机构或组织进行管理，缺少系统完善的运营管理模式和考核评估机制，这种乏体制保障与系统支持的应急救援队伍就无法有效地确保应急救援队伍必要的救援能力和水平。

③救援需求和能力不匹配。由于各应急救援队伍组建主体不同，同时受到地区差异、经济发展水平、应急管理水平等影响因素，在不同类别的应急救援队伍中投入的人力、物力、財力也各不相同，使得各类应急救援队建设状况参差不齐，呈现出较大差异。经济发达的城镇应急救援队伍要优于县乡应急救援队伍；政府出资组建的队伍要优于企业出资组建的队伍；国有大中型企业的应急救援队伍要优于中小型企业的应急救援队伍。这种救援能力发展的不均衡性，造成部分企业由于自身的条件，很难建立起与自身救援需求相匹配的应急救援队伍，尤其是我国大批分散在城镇边缘及县乡的中小企业，在事故发生后在不具备有效自救能力，政府的援助又鞭长莫及，从而导致“小灾”成“大难”的事故后果。

④“大救援”的理念尚未形成。目前，我国安全生产应急救援现存的问题多是源于传统行政思维的局限，缺乏“大救援”理念。一方面在应急救援体制方面没有真正实现从“应急管理”向“常规管理”转变，从“政府管制”向“政府与社会共治”理念的转变。另一方面在应急救援队伍、应急资源方面都局限于在本行政区域内的建设，缺少跨区域、跨行业之间资源共享资源互补和协同合作，不仅造成了部分资源的浪费，不可避免地还形成了应急救援能力覆盖不到盲区。

1.3 国内外应急救援队伍建设研究现状

1.3.1 国外应急救援队伍建设情况[2]

美国形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理与响应机构。当地方政府的应急能力和资源不足时，州一级政府向地方政府提供支持。美国的联邦、州、县、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍，它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。

日本在应急管理中，提出了“公助·共助·自助”的减灾理念，“公助”是指国家和地方行政等公共机关的援助、救援活动；“共助”是指借助邻居、民间组织、志愿者团体等的力量，互相帮助从事救助和救援活动；“自助”是指灾民依靠自己和家人的力量在灾害中保全自己。政府提出了一元化管理体制，改变了过去以防灾部门和健康主管部门等为主的部门管理方式，制定了以防灾规划为基础的危机管理规划体系，包括综合防灾规划、部门规划中的防灾、安全、应急的规划等。在社会参与方面，特别重视加强防灾市民组织的建设，加强地区组织和居民团体的防灾支援能力，同时积极开展防灾演练，以加强各机构的紧密合作，促进地区防灾能力。

1.3.2 国内应急救援队伍建设的研究情况

针对以上我国当前应急救援队伍建设的不足，国内研究人员提出了构建综合性应急救援队伍[3]、多元力量协同指挥[4]以及应急救援队伍建设产业化[5]等途径来弥补目前我国应急救援队伍在能力及管理机制的局限。这些研究办法一方面都局限于在行政区域内构建，没有打破区域的界限，依照这种途径进行构建不能有效的实现资源共享和应急能力的高效发挥，投入成本大，还很容易形成区域之间救援的盲区，无法满足全部企业的应急需求；另一方面这些办法仅停留在应急救援队伍之间的物理组合，没有合理的科学方法作支撑，也没有采用科学的方法对组合后的应急救援能力进行评估，对促进应急救援能力的提升存在一定的局限性。

1.4 构建共享式应急救援机构的可行性

在目前这种应急救援力量与应急救援需求不匹配的情况下，需要采取一种科学的构建方式，充分利用现有的救援资源，有效地协调各方力量，以最小的投入，满足企业的企业的应急救援需求。

共享式应急救援机构的构建就是打破行政区域的界限，以满足企业应急救援需求为出发点，以“资源共享、互利互助”为原则建立起来的一种构建模式。这种机构体系的建设，可使共享救援圈内的各企业、各专业救援力量之间通过统一的管理机制，有效地协调救援资源；通过互帮互助实现应急救援资源的有效利用；通过互学互检的方式共同提高应急救援的能力，在弥补企业自身应急救援力量不足同时，促进应急救援能力的提升。

2 研究内容和研究方法

本课题主要研究内容及研究方法：调研国内外应急救援队伍建设方面的研究情况；调查我国近十年来在应急救援队伍建设方面的实际情况，分析其发挥的积极作用和存在的问题；以企业应急救援需求为导向，研究分析建立共享式应急救援机构的可行性；采用发散式思维，研究共享式应急救援机构建立的基础条件和管理模式的方案，并进行优化；应用系统安全工程原理，构建共享式应急救援机构体系，实现软硬件的完美结合；研究以应急时间为导向的区域共享式应急救援机构分布规划，充分调动政府、专业及企业自备救援队伍的联动，发挥“大救援”智能；研究构建共享式应急救援机构分布优化模型并软件化，以提供机构分布规划的决策支持；本着“资源共享、互惠互利”的原则，研究共享式应急救援机构的后续保障和运营管理模式；研究建立一套共享式应急救援机构的管理考核体系，发挥其长效机制；研究探讨共享式应急救援机构与政府应急平台的对接，实现程序、功能的一致性。

3 研究方案

3.1 共享式应急救援机构构建的思路

共享式应急救援机构构建思路，可以概括成先通过科学的规划方法划定共享式应急救援圈，以圈内各成员单位为组成单位构成共享式应急救援机构，并采用有效的管理方式、运营机制和考核体系，实现圈内应急救援资源的有效利用，达到满足圈内给企业应急救援需求的作用。

3.2 共享式应急救援圈的规划布局

共享式救援圈的划定最根本的要满足在圈内开展救援行动的时效性。救援行动的时效性取决于对救援能力和救援时间的要求，即与救援能力正相关，与救援时间长短负相关。也就是说圈内救援资源越丰富应急救援能力就越强；圈内救援资源到达需求企业的时间越短，则应急救援发挥的作用越佳。因此追求救援能力最大化和救援时间最小化是确定共享式应急救援圈的最重要的两个指标。

综上所述，共享式救援圈的构建主要采取以下方法和步骤进行：以应急救援时间为导向，确定共享式应急救援圈的半径；采用物元分析法建立指标评估体系，对各应急救援圈的应急救援能力进行评估，确定共享式应急救援圈建立的边界范围；采用数学模型对共享式应急救援圈进行优化。

3.2.1 共享式應急救援圈的确定

中心点：选定大中型企业应急救援中心、地方消防站所处的位置为中心点；

半径：参考《城市消防站建设标准》（建标152-2011）第十三条，普通消防站不宜大于7km2，城市近郊普通消防站不宜大于15km2的布局原则，以该确定该区域内专业应急救援组织的保护半径范围，即R=1.5-2.2km；

应急救援圈：以中心点为圆心，以保护半径为半径画圆，得到若干个共享式应急救援圈。

3.2.2 共享式应急救援圈的应急救援能力评估

①指标体系建立。

共享式应急救援圈应急救援能力评估指标见图1。

各指标分别为：

预测预警因素：预测预警能力越强，时效性越好；

通信网络因素：通信网络越畅通，时效性于浩；

应急物资因素：应急救援物资种类越多，总量越大，时效性越好；

救援人员因素：应急救援人员能力越强，时效性越好；

医疗保障因素：医疗救护能力越强，时效性越好；

消防救援因素：消防救援能力越强，时效性越好；

应急恢复能力：应急恢复能力越强，时效性越好；

对于图1中每个评估指标进行登记评定，评出“高”、“中”、“低”3级。

②物元评估模型。

1）物元分析理论

在物元分析中，把事物、特征和量值这个有序三元组作为描述事物基本元，记为：R=（P，C，V），其中P指事物，C指事物的特征，凡是能表示事物的性质、功能、行为状态以及事物间的关系等都是实物的特征，用V表示特征的量值。事物的基本元表达式如式（1）所示。

2）经典域物元和节域物元

共享式应急救援圈应急救援能力经典域物元为

其中，Pj为时效性评估结果的第j个等级，j取1～3分别对应“低”、“中”、“高”的等级；c则表示各评估指标的等级特征；v为各评估指标的取值范围，即经典域。

共享式应急救援圈时效性节域物元如式（3）所示。c表示各评估指标的全体等级特征；v表示评估指标全体值域范围。

3）待估物元

将专家为各指标确定的得分或分析结果用物元R0表示，作为时效性评估的待评估物元，如式（4）。

式中，P0表示待评估的等级，v表示专家给出的具体分数或分析结果。

4）关联度函数

关联度的大小表示待评估对象符合标准对象的程度，关联度越大，符合程度越高。在物元分析理论中，关联度函数是靠点与区间的距来衡量的，点v0与有限区间X=的距为：

5）指标权重系数的确定

对于共享式应急救援圈时效性的评估指标，可由专家根据自身经验并结合待评估项目特点，确认各评估指标的权重系数ω。

6）隶属度的确定：

时效性评估的隶属度如式（7）。

式（7）中Kj（P0）为待评估应急预案关于等级j的隶属度。根据最大隶属度原则，Kj0=maxKj（N）（j=1，2，3，4，5），N将属于j0等级，即本文约定的“高”、“中”、“低”的等级。

3.2.3 应急救援圈布局优化模型的建立

共享式应急救援圈布局完成后会出现局部地区可能会出现重叠严重的现象。针对此现象采用优化模型进行优化，优化的过程是根据共享式应急救援圈的最初布局以及实际道路交通网络，调整共享式应急救援圈的数量使之满足各共享圈救援时间的要求。本研究采用救援距离与节点的应急能力的比值来实现应急救援圈的优化目标，使目标函数达到最小值。

目标函数式（8）

minf=（8）

约束条件为：

cij=dij，i=1，…，m（9）

式中，cij为决策函数，（共享圈i，在以j为救援中心点的应急救援能力系数）；ai、bi共享圈中心点坐标；xj、yj，为需要确定位置的中心点坐标；di为共享圈的应急救援能力系数。

3.3 共享式应急救援机构管理保障

“先期处置、自救互救、协助救援”是共享式应急救援机构的基本功能定位。为了保障机构的有效运转，需要研究探索一套共享式应急救援机构的管理体系和运营机制。

3.3.1 构建“一体化管理”体系

前述分析，共享式应急救援机构的组建来自不同的多个成员单位，通过“一体化管理”，落实责任，围绕统一的目标任务，建立包括培训演练、考核评估在内的一整套管理机制，来达到提升整个救援机构的救援水平和能力。

3.3.2 建立“标准化管理”的运行机制

①建立联动与交流合作机制。各成员单位间建立包括应急指挥、信息报送、救援处置在内的专业联动机制，以便于成员单位在突发事件应对过程中的有效合作互通。

②建立培训演练机制。提高救援人员应急管理知识和处置技能。

③建立综合保障机制。人、财、物的投入是共享式应急救援机构建设的基础保障，要将共享式应急救援机构纳入到基层应急救援体系建设的重要组成部分。政府可根据救援圈应急救援能力评估的结果，政府可有针对性进行经费投入，保障经费更有效的实施。

④建立考核评估机制。尽快制定共享式应急救援机构建设相关标准、指南和评估标准，并以此评价其建设实效。

3.4 共享式应急救援机构管理平台的建立

建立共享式应急救援机构管理平台并与城市应急信息系统保持一致，建立统一的软硬件接口协议、数据格式，此平台与上一级应急信息系统进行语音、数据和图像互联互通、信息共享与应用协作。

4 研究成果应用

该研究针对辽宁某化工园区进行了应用，通过构建以应急响应时间和应急资源储备为节点的共享式应急救援机构体系，并应用物元分析法进行了救援圈分布规划的优化，见图2。

经过一个阶段的实际运行，构建的救援圈内企业和相关应急单位如医院、相邻企业等建立了良好的互联相关秩序。通过应急演练评估分析，极大提高了相关单位的应急响应能力，确保了救援时间和物资准备，使得救援时间比原来提高了三分之一以上，具有较好的实际应用效果。

同时，在应用过程也发现救援圈内跨行政区域的相关单位，还需进一步沟通协调相互的长效关系，确保之间的互惠互通的应急意识。

5 结论

该研究提出了共享式应急救援机构建立的条件、管理运行模式和后续保障工作，并以应急时间为导向应用物元分析法对应急救援圈进行了优化。通过实际应用发现，通过该模式建立了良好的应急救援机制，提高了应急救援时间和救援质量，是一种值得进一步推广应用的救援模式。

参考文献：

[1]夏一雪.突发公共事件应急救援队伍结构体系研究[J].消防科学与技术，2015，34（03）.

[2]贾海江，刘双跃，姜传胜，王晶晶，詹子娜，基层应急体系现状调查分析[J].中国安全生产科学技术，1673-193X（2011）-06-0038-05.

[3]滕五晓，胡晶焱.基层综合性应急救援队伍组建模式及管理机制研究[J].上海行政学院学报，009-3176（2015）01-079-（9）.

[4]郑寰燕.继荣基层综合应急救援体系建设中的跨部门协同[J].危机管理.1006-0863（2011）05-0057-05.

[5]杜文.企業应急救援队伍建设及其产业化途径探析[J].湖南社会科学，2014（22）.