世界烟草政府规制政策及对我国的启示

[摘要]鉴于烟草的负外部性，世界上很多国家都对其实行严格的政府规制，经济性规制包括严格的价格和税收规制，加强监管、开放经营，制定烟草技术标准，降低吸烟的危害等；社会性规制有对烟草制品购买的规制、对烟草广告和促销行为的规制、对卷烟外包装的规制、对卷烟消费的规制等。这些规制对我国的启示是：烟草税制的目标定位应该是“寓禁于征”，即是控制烟草消费，而不是保障政府财政收入；公司制改造、民营化改革是激发烟草产业活力的有效途径；加强烟草的社会性规制是中国履行义务、树立负责任大国形象的必要手段。

[关键词]政府管制；经济性规制；社会性规制；烟草控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.065

政府规制又称政府管制，即政府运用公共权力，通过制定一定的规则，或者通过某些具体的行动对个人和组织的行为进行限制与调控。政府规制的目的是维护市场经济秩序，提高社会福利，提升资源配置效率，保护社会公众利益不受侵犯。因为烟草制品具有的较大负外部性，所以，世界上很多国家为了保障烟草业的高税收并减少吸烟对社会的危害，对烟草产业实行较为严格的政府规制。规制主要包括经济性规制和社会性规制两个方面。

1 世界烟草政府经济性规制政策概述

经济性规制关注的重点是具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。其主要方式有：对企业进入及退出某一产业或对产业内竞争者的数量进行规制、对所规制企业的产品或服务定价进行规制、对企业产量进行规制、对产品质量进行规制等。目前，世界上很多国家采用经济手段来控制烟草，包括税收和定价政策、种植政策、贸易政策、公共健康财政支出等。

1.1 严格的价格和税收规制

价格和税收是调节商品产销的最有力杠杆。世界上绝大多数国家都对烟草实行严格的价格和税收规制。据统计，全世界182个国家中有163个国家对卷烟征收消费税，有152个国家对卷烟征收增值税（或销售税）（WHO GTCR 2009）。此外，几乎所有国家都对进口卷烟征收关税。取消烟草专卖制度后，日本政府严格规制卷烟价格，这主要表现在两个方面：一是卷烟价格制定程序非常严格规范；二是经销商必须公开标示和严格遵守价格，否则将受重罚。国内卷烟税细分为国家卷烟税、地方卷烟税和消费税三种，征收渠道各不相同，中央和地方之间烟草税收合理分配。

为了降低吸烟率，美国对烟草增收专项税。1988年，加州在全美第一个通过全面投票方式立法对烟草征收附加税，并把获得的税收成立基金，主要用于贫困者医院服务、健康教育和媒体宣传、贫困者的医生服务、研究、环保等方面。结果该州的人均卷烟消费量显著减少，税收却大幅增长。这种做法很快得到其他州的效仿。

1.2 加强监管、开放经营，增强烟草企业的市场竞争力

日本政府取消对烟草的垄断经营后，加强了烟草市场监管力度。《烟草事业法》中详细规定了烟草行政许可的事项，授予财政部全面管理烟草的权力。同时，以法律形式确定日本烟草公司作为国内唯一合法烟草制造商的地位，毫不留情地把其他外来资本拒之门外，完全垄断了国内的卷烟生产。其后，为了提高日烟公司的运营效率、适应市场竞争的需要，日本政府对日烟公司实行了民营化改造，通过建立现代产权制度，将日烟公司由特殊法人企业改造成规范的股份制公司，重新构建了政府和企业之间的关系，授予企业更大的经营自主权。

美国虽然完全开放了烟草市场，充分发挥市场对烟草资源的调节和配置作用，但是，政府并没有撒手不管、完全放任自流，而是充分发挥政府的管理职能，依法对烟草产业严格管制。这种监管模式，保障了烟草市场稳定、合法、有序运行，同时使烟草企业完全放开手脚，充分参与国内和国际竞争，形成了强大的市场竞争力。

1.3 制定烟草技术标准，降低吸烟的危害

1921年成立的国际标准化组织（ISO）于1968年设立烟草及其制品委员会（TC126），其任务是制定烟草原料、烟草制品、试验方法、名词术语等国际标准。它们所发布的标准被很多国家所采用，用于规范烟草生产。此外，为了降低烟草的危害，一些国家也以法令的形式予以强制要求。如，20世纪90年代，欧共体以立法形式规定所有成员国自1993年1月1日起禁止销售焦油含量高于15mg/支、烟碱量高于1.5mg/支的卷烟；自1998年1月1日起禁止销售焦油含量高于12mg/支、烟碱量高于1.2mg/支的卷烟。2004年起又规定，卷烟盒标焦油含量不得高于10 mg/支，烟气烟碱量不得高于1 mg/支，烟气一氧化碳量不得高于10 mg/支，即所谓的“10-1-10”规定。韩国政府推出一项反烟法律，要求烟草制造商公开他们的卷烟中所有的成分和添加剂。根据规划的法律，烟草产品制造商必须公布卷烟中包括的所有有害物质和添加剂的一个列表，以及它们的数量。

2009年6月，美国食品药品监督管理局（FDA）又被授权监管卷烟和其他烟草制品的生产、广告和营销行为，并明令禁止使用当时卷烟生产中正在使用的绝大多数香料，要求烟草生产企业公开烟草及其他烟草制品的成分。2005年，加拿大卫生部制定了香烟燃烧密度规定，要求从2005年10月1日起，所有在加拿大生产和销售的香烟，其全部燃烧时间不超过10层过滤纸燃烧时间的25%。

2 世界烟草政府社会性规制政策概述

社会性规制是政府为控制负外部性和可能会影响人身安全健康的风险，而采取的行动和设计的措施，其主要方式有下列几种：禁止特定行为、对营业活动进行限制、执业资格制度、标准认证制度、信息公开制度、收费补偿制度等。长期以来，特别是《烟草控制框架公约》签署后，世界各国十分重视利用社会性规制手段限制烟草消费。

2.1 对烟草制品购买的规制

早在1908年，加拿大就通过了一部禁止任何16岁以下的人持有烟草的法律。在美国，法律规定不允许向不满18岁的青少年销售卷烟。但是，实际情况是在1995年以前这个法律并没有得到强化，以致向青少年销售卷烟的行为并没有得到彻底的制裁。但是到了1995年，美国食品药品监督管理局（FDA）实行强制措施，严禁自动售货机售烟，禁止邮购卷烟，购买卷烟前要进行年龄确认。从此以后，这项法律才得以较强地贯彻落实。为有效防止未成年人吸烟，日本还开发了一种智能IC卡，主要用于在自动贩卖机上辨识购烟者的身份。

2.2 对烟草广告和促销行为的规制

广告一直是进行烟草宣传的重要工具，因此，世界上绝大多数国家禁止烟草在大众传播媒体上进行宣传。最早要求在广播媒体中禁止烟草广告的禁令是美国联邦贸易委员会在1969 年提出的，但是这项禁令在法律与美国的宪法第一修正案的内容有些相悖。最终在联邦贸易委员会的努力之下，国会通过法令从1971 年1 月 1 日禁止烟草广告。加拿大1988年颁布的《烟草生产控制法》就明确禁止进行烟草产品的广告。

法国在禁止烟草广告方面一直走在欧盟各成员国前列。1976年就制定《威尔法案》（Loi Veil），禁止直接为烟草产品做广告的行为。英国于2002年颁布《烟草广告及促销法》，把发布烟草广告定为违法行为。2005年 又制定《英国烟草广告及促销（品牌延伸）规章》，针对烟草企业所涉足的非烟业务，列举了四种虽有品牌延伸的行为，但可以免责的情形。

当前，全球绝大部分国家均通过了相关的法律法规，明确禁止电视、广播、报刊、互联网等做烟草广告。烟草公司任何其他形式的广告宣传行为，也会受到严格监管。在各国政府和有关国际组织的干预下，传统上一直是烟草公司主要广告途径之一的体育赛事赞助目前正在逐渐退出。在广告宣传环境趋紧的情况下，卷烟品牌知名度和影响力的提高，品牌形象和价值的维护提升受到了很大的制约，新品牌的入市和推广更是障碍重重。

2.3 对卷烟外包装的规制

最早要求在卷烟外包装上注明标语的是美国。早在1965年，美国就通过法律规定卷烟包装上必须注明“吸烟可能有害健康”。之后，联邦政府又规定，各烟草公司必须遵守所在州政府的额外要求规定。在卷烟警示标志所占的面积方面，目前已有超过30个国家要求警示语必须占到烟盒面积的一半或以上，如澳大利亚要求占到60%，比利时和瑞士要求占56%，巴西、加拿大、新加坡、泰国、委内瑞拉等国家要求占50%。法律规定烟盒上必须有图片警示的国家有加拿大、巴西、澳大利亚、新加坡、泰国等12个国家。欧盟准备了42个不同的警示语，其中的主要部分是图片，例如：躺在解剖台上的尸体，或咽喉肿瘤的细节。澳大利亚卫生部门制作了14张警示图片，如肺病患者灰黑色的肺、长满瘤的口腔、梗塞的血管、腐烂的舌头等，色彩鲜艳，看后让人不寒而栗。

此外，许多国家对卷烟产品的制造包装制定了十分严格的强制性技术标准，规定卷烟有害成分含量的最大允许值并要求烟草公司进行详细的信息披露。譬如，欧盟对市场上所销售卷烟的焦油、烟碱和一氧化碳含量都做了详细的规定，每支分别不能高于10mg、1mg和10mg。许多国家禁止卷烟包装上使用“柔和”“淡味”“超淡”等文字。

2.4 对卷烟消费行为的规制

早在1977年，美国国会就通过议案，把11月12日定为“全美禁烟日”，成为世界上第一个设立“全国禁烟日”的国家。目前，绝大部分州的公共场所都严厉禁烟，违者将受重罚。

新加坡政府的禁烟令应该说是全世界最严厉的。早在1986年12月1日，国民守则中就列入不吸烟要求。中小学校不录取吸烟的孩子，汽车开车时吸烟将被吊销执照。在公共场所扔一个烟头将会面临500新加坡元的罚款或打4板子。1990年起禁止所有的烟草广告，违者将被罚款2500美元或6个月的监禁。

英国的公共场所禁烟从2007年7月1日起，英格兰的吸烟者在禁烟区吸烟将被处罚50英镑；公共场所若没有张贴“禁止吸烟”标志，其经营者将被处罚200～1000英镑；经营业主若不及时制止吸烟行为，将被处以最高2500英镑的罚款。

法国为了落实于2008年1月1日生效的公共场所禁烟令，组织了一支由警察、宪兵和士兵组成的超过17万人的“香烟警察”队伍。他们巡逻于各个公共场所，一旦发现违法吸烟行为，立即对当事人处以68欧元的罚款，违法行为发生的公共场所也被处以双倍罚款。

《烟草控制框架公约》生效后，其174个签署国相继通过了法律法规，禁止公共场所吸烟行为，并出台了配套措施。

3 世界烟草政府规制政策对中国烟草的启示

3.1 烟草税制的目标定位应该是“寓禁于征”，即是控制烟草消费，而不是保障政府财政收入

世界各国普遍对烟草课以重税，原因主要有三个：一是控制烟草消费，保护消费者身体健康；二是增加政府税收，维护国家利益；三是矫正烟草消费的负外部性。但是，税收和卷烟控制的内在关系是：提高烟草税收自然会导致卷烟价格上升，抑制消费，减少对消费者健康的维护；而提高烟草税收一方面会增加烟草税收，另一方面烟草需求的降低又会导致烟草税收的减少，但总的对税收收入的影响取决于两者的综合效应。这就涉及制定烟草税制的目标定位是控制烟草还是增加财政收入。西方国家烟草税制的初衷大多是控制烟草，如美国的烟草专项税主要用于健康教育和医疗卫生。2009年，美国又通过了儿童健康保险项目再授权法案，把联邦烟草税率从每包0.38美元提高到每包1.01美元，多增加的税收用于儿童必要的物质帮助，以降低其吸烟行为。

相比而言，中国确定烟草税制时并未以控烟为出发点，而是单纯地为了增加政府的财政收入。如，财政部和国家税务总局发布的财税〔2009〕84号文件提到为何要调整卷烟消费税时强调：“为了适当增加财政收入，完善烟草产品消费税制度。” 但是，调税后，国家烟草管理部门明确要求烟草企业内部消化增加的税负，卷烟的零售价格不能变，即提税不提价。所以，虽然卷烟消费税的调整使中央政府当年多增加了约600亿元的收入，但是并没有影响零售价格和卷烟消费。再者，中国现行的烟草税收和财政分配制度是在考虑历史形成的“区域平衡”的基础上形成的，“基数固定，增长分成”的分配原则具有“收支挂钩”的显著特点，这就造成了一些省份地方政府对烟草税收的高度依赖，由此产生了支持发展烟草的强烈内在驱动力。这种行为和控制烟草消费、保护消费者健康的国家战略是背道而驰的。

3.2 公司制改造、民营化改革是激发烟草产业活力的有效途径

日本政府通过对日烟公司的股份制改造，重构了政府同企业的关系，实现了日烟公司的有效治理。公司制改造后，政府作为最大股东，只是在重大方面，如发行新股、修改公司章程、合并或拆分公司、利润分配、资产处置等需要时进行授权或许可。民营化改革使日烟公司健全了企业制度，建立了科学的法人治理结构，政府与企业的关系得到了彻底改变。政府不再是法人，而是股东，从而改变了政府在市场经济中的双重身份。改制后的日烟公司获得了很大的经营自主权、投资权和决策权，为公司长远发展和竞争力的提高铺设了制度性基础。

3.3 加强烟草的社会性规制是中国履行《公约》义务、树立负责任大国形象的必要手段

《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）是世界卫生组织指定的全球性控烟公约，中国于2003年11月10日正式签署公约。截至2014年9月，其缔约方已达173个国家和地区。《公约》对减少烟草需求和供给所必须采取的税收，烟草成分管制，烟草包装标签管制，烟草广告、促销和赞助限制，防止烟雾接触等措施都做了详细规定。《公约》极大地推动了世界范围内的控烟立法，其中普遍采用的方法有：加大吸烟有害健康的宣传，在较大程度上禁止烟草广告；限制吸烟场所，在一定范围内建立无烟的公共场所和室内环境；禁止向未成年人售烟，阻断青少年购买香烟的渠道；严格卷烟包装警示，控制烟草的组成部分等。近年来，中国政府对控烟工作高度重视，组建了全国性的控烟领导和执法机构，各地纷纷出台控烟法规，开展了各种形式的控烟宣传教育和控烟行动，加强烟草制品的包装与标签管理。但是，因为历史和文化的原因，相比世界性的控烟力度，中国在很多方面还不尽如人意，也饱受国际控烟组织的非难和攻讦。因此，我们要借鉴和吸收西方国家有价值的控烟经验，加强控烟的社会性规制，形成一整套完善的控烟社会制度体系，切实履行《公约》义务，在国际上树立起负责任的大国形象。

当然，控烟措施一定要结合中国国情和实际，准确认识和理解《烟草控制框架公约》的要求，不要过于片面和走极端。应该结合中国烟草产业实际，不应该盲目地效仿西方国家的做法，在卷烟包装上使用图片警示。因为，这一方面会增加卷烟制造成本，另一方面，图片警示破坏了品牌的完整性，扭曲了整个品牌的形象，不利于中国烟草培育大品牌，提高国际市场竞争力。

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