浅论PPP模式下公路工程造价的控制与管理

乔烈艳

摘 要：我国的公路工程造价控制与管理，是关系着整个公路建设项目的重要手段，是我国公路工程建设过程中的重要环节。当前PPP模式下（“公私合营”模式，指公共机构与民营机构通过协议形成合作伙伴关系，共同或委托投资建设、运营、建设管理基础设施项目）与传统管理模式下有很大甚至本质上的不同。文章将针对PPP模式下建设各方及相关单位造价控制的重点方面及各个阶段中存在的问题进行分析，探究如何更好地对工程造价进行控制与管理。

关键词：PPP模式；公路工程；造价；控制管理

引言

传统模式下，造价管理就是造价控制，PPP模式与传统模式相比，政府审批部门，项目法人的造价管理工作与以前将有很大的不同，同时设计单位、施工单位、监理单位、造价咨询单位、审计单位、造价主管部门在项目各阶段造价控制也有很大差异。因此，必须要采取积极有效的措施对公路工程造价进行合理控制与管理，推进我国交通事业的发展。

1 PPP模式下造价存在的问题

1.1 项目准备阶段

公路工程的建设是一个相对复杂和规模大的工程项目，传统建设模式下侧重于政府部门审批，咨询单位编制项目建议书、工程可行性研究报告、初步设计方案。在PPP模式下准备阶段造价不仅是为了立项审批，国家宏观调控，更侧重于项目真正的市场成本，项目真实可行的收益，要分析政策风险、交通运输规划是否调整，运营成本、融资成本。主要表现在如下方面：（1）传统模式下重宏观调控及审批，重建设方案及实施方案，轻经济评价及资金筹措，尤其是经济社会和交通运输发现现状及规划评价、交通量预测几乎流于形式，融资成本及资金的时间价值基本原本不考虑，只在建设期利息中有所反映。PPP模式下投资者把交通量及规划列入项目是否承建的第一因素，关系着项目的投资及与政府的股权结构及回购年限，是重中之重，影响项目的生与死。目前真正能够做到符合PPP模式要求咨询成果较少。（2）建设方案不深不细。传统模式下项目方案深度及准确性不能满足投资者真正需求，批复后调概及超概现象时有发生，PPP模式下投资者要求投资估算更加准确，必然要求对建设方案的研究更加细化，不仅要满足审批及国家宏观调控的要求和防止公共利益受损，更要满足投资者投资及风险控制的要求。（3）造价编制依据。PPP模式下，造价是市场价格，但定额是平均先进水平且有一定时间的滞后（通常一至五年），导致用定额及标准算出来的价格常规项目造价高，定额中未有的新工藝、新技术造价与实施阶段偏差大。旧管理体制下，造价的依据是发改委、财政部、交通部及各省、市主管部门颁布的法律、法规、规范、定额等，这些都不能更改，但是PPP模式下作者个人意见定额及其相关规定是可以改的，要针对项目本身和市场情况编制造价，尤其是投资者有可能不认可按常规编制办法编制的造价。同时部分成熟工艺按定额编制造价可能会造成投资者收益高，使公共利益受损，降低公众满意度。

1.2 项目设计阶段

对于公路工程的建设，需要有一个准确的规划进行整体控制，对于公路工程的建造技术、经济因素进行结合，是公路工程造价控制与管理最为重要的阶段。但在当前，很多公路工程项目没有对公路工程项目的设计实施很好的控制与管理，在项目工程的造价编制过程中，对于造价估算没有进行动态管理，过多追求公路工程设计的创新或设计方案本身的质量，没有充分考虑公路工程建设的实际情况，导致了公路工程在后期实施阶段与设计阶段会有很大的出入。

1.3 项目实施阶段

在旧模式下，造价控制的问题是：在公路工程项目实施阶段，存在着很多的突发情况，如社会环境变化，公路设计出现较大变更、公路施工过程受损等一些意外因素没有很好地进行控制与管理，使得公路工程的超标可能性大大增加。同时在PPP模式下，还存在政府调整规划、补贴不到位、政府承诺不能履行、市场融资环境变化等都会影响项目造价，甚至影响项目成败，造成不利的社会影响。

1.4 项目运营阶段和项目结算阶段

目前运营及养护造价未有全国统一的标准或规范，如何组价如何评价亦是问题之一。同时工程结算的过程中，会出现投资方为多得利益多算成本、发包时“阴阳合同”、政府不认可结算造价，使得公路工程结算存在矛盾，工程造价难以确认，导致有很多项目决算久拖不决。

1.5 项目后评价价段

很多项目不进行后评价，但进行后评价时注重社会效益和施工方案、技术，很少考虑资金的时间价值和项目成本与经济效益。

2 PPP模式下加强公路工程造价的控制与管理的建议

（1）转变思路，调整定位。项目的各参建方都要转变思想，适应新的建设模式。例如：在PPP模式下，政府不仅仅是高高在上的管理者，同时政府与投资者是合作者，风险共担。政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间是平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。政府既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。这就要求政府转变工作职能，变被动的审核控制，更积极主动地去管理，同时地位的转变要求政府重视并履行承诺，严格按市场规律办事，规划调整公开透明，更加积极主动做好造价市场管理工作，充分利用新技术如云技术形成全国统一的造价信息系统，规范造价从业单位和从业人员管理。咨询单位在PPP模式下要做精做细做准，工程造价不再是单一学科的咨询，涉及学科范围更广，要求越来越高，传统模式下的工可报告可能只有参考作用，甚至有的就如同废纸，为了立项而做的工可，远远达不到市场化的投资者的要求。施工单位不要再把造价管理的重心放在工程变更或不平衡投标报价上，应加强对施工组织和施工人员的管理，严格按照施工要求进行施工；另一方面，要正确处理好施工造价、施工进程和施工工程质量之间的关系，真正做好施工单位成本管理，以适应新的建设模式要求。（2）公路工程项目来说，一旦对于项目进行了立项，那么前期对公路工程的设计阶段就十分重要，作为公路工程施工的关键和核心，必须要处理好工程施工的技术和经济成本之间的关系。建议实行PPP模式的项目，工可要求更深更细，有可能的情况下最好在工可阶段完成初步设计或施工图设计。在公路工程进行施工的前期阶段，公路工程的项目设计人员对于公路项目的各个环节要做好衔接，对于项目的可行性报告、设计的任务要求等都要有详细的了解，对于公路工程项目沿线的地形地质条件要进行实地考察，从整体上把握公路工程的建造环境，确定合理的公路施工技术和流程设计图，对于存在的临时性状况也要充分考虑，留有足够的余地，为公路工程造价提供全面的参考依据。（3）在公路工程施工的阶段，依据公路施工方案进行施工建造，对于公路工程所需要的施工材料像水泥、砂石、柏油等以及施工设施像施工才材料运输车辆、施工吊车、压路机、铺路机等进行相应的科学布置。公路工程的施工方在施工过程中要充分考虑到施工的可行性、经济性，做好整体的公路工程设计控制管理。此外，相关的公路、市政、建设部门也要加强对施工的监督。对于工程施工，不能过分注重施工进度、减少成本而忽视公路质量，要在保证公路工期质量、工期的同时降低施工造价成本。（4）重视资金的时间价值，计算各种融资条件下社会融资成本，做到真正意义上的全过程动态管理。

3 结束语

公路工程的项目造价的控制与管理是一个整体的、科学的、系统的工作，而且公路工程项目从开始的地形勘察、公路路线设计、公路工程实施再到公路工程竣工结算结算，公路工程造价作为重要内容贯穿始终。在公路工程项目的建设过程中，只有对公路工程的各个阶段合理、系统、全面地进行控制和严格的管理，才能推进我国公路交通事业更大地发展。