贵州PPP项目数何以全国第一

黄覃煦

“面对政策障碍，贵州大胆突破，敢于尝试，是地方经济发展理念的一次重大提升。”

全国各地都在如火如荼地开展PPP项目推广工作，但真正落地实施的PPP项目并不多，在这一轮PPP项目推广浪潮中，贵州提交了一份令人满意的“答卷”。

财政部政府与社会资本合作中心3月初对外首次发布数据显示，自2013年推行PPP以来，截至2016年2月29日，各地共计有7110个PPP项目，其中在省域中，贵州PPP项目数量最多，达1357个，占全国项目总数的近五分之一。这个数字立即引起外界关注。贵州一个后发省份，何以能吸引那么多社会资本？其PPP机制有何独特之处？

精巧的制度设计

贵州在PPP的推广过程中，首先从提升各级干部的PPP意识做起。

为提升各级政府和相关部门运用PPP模式的能力，贵州省分别于2015年1月、3月、9月开展专题培训，邀请财政部PPP中心、经建司等司局负责人现场指导，全省9个市（州）、贵安新区，88个县及其财政、发改、金融部门有关负责同志，省直相关部门、金融机构和项目实施机构负责人等1700余人参加了培训，各地各部门也分别组织了专题培训。通过培训，提高了全省上下对PPP的了解，提高了全省各级政府及其部门推广运用PPP模式的能力，为深入推进PPP工作打下了坚实的基础。

在财政部组织的第二批示范项目推选中，贵州省精心组织示范项目申报工作，共有11个项目入选，示范项目总数名列前位。其中，贵阳市南明河水环境整治二期PPP项目已于2014年开工建设，目前总体工程进度已完成90%。该项目完全按照财政部有关PPP工作要求，规范运作，推进思维创新、金融创新、机制创新、管理创新、科技创新等“五大创新”，项目成效获得国家相关部委的肯定，十多个省市多次前来调研学习。

同时，贵州高度重视PPP综合信息平台的建设运用工作，目前，贵州入库项目数量位于全国前列，随着信息平台对社会公开项目信息的推进，贵州PPP项目与社会资本、金融机构之间搭建了信息互通平台。

合作流程化、标准化是PPP项目成功的关键。贵州省是全国首个将PPP项目实施流程工具化、标准化的省份，省财政厅组织多方力量，将PPP项目分行业细分梳理，发布PPP项目物有所值评价模板、PPP项目财政承受能力论证模板，引进财政金融领域投行化的专业投行——金砖城市投资银行合作，在PPP项目的政府能力建设上、在PPP基金的资金上、PPP项目前期开发上引入市场化机制，为贵州省PPP项目的规模化实施做了系统的前期准备工作。

与目前其它省市举办PPP项目发布会、招商会等传统方式不同，贵州省采用社会资本资格预审的方式，加上为PPP项目开发的系列标准化工具，这样能够与社会资本建立有效的合作机制和项目投资机制，让社会资本在进行PPP项目投资时能够看到切切实实的项目标的和合作流程，从而规模化的引进社会资本。

一个全国示范项目的剖析

贵阳市南明河水环境整治二期PPP项目，已成功列为财政部全国首批8个PPP新建示范项目之一。

项目实施前，贵阳市政府用了半年多的时间进行前期论证工作，组织专业技术人员对流域污染源全面的进行了勘查，对沿河水质、水量数据进行大量检测，对沿线生态状况进行深入调查分析，在此基础上，反复论证，编制了项目实施技术总体方案，在项目技术方案可行性完全保障的基础上，引入第三方专业咨询机构根据不同的企业内部收益率、服务年限等测算多套财务方案，协助编制了PPP项目实施方案、招标文件及系列合同等，确保项目实施的各个环节规范运作。

经过多方比较和选择，最终确定PPP项目采用“特许经营+政府购买河道服务”的组合模式，这种清晰、合理的交易结构和中长期服务费用支付的安排，使筑信水务能看到政府保障的可靠性，吸引了社会资本。

该项目把政府的政策意图、社会目标和社会资本的运营效率、竞争压力结合起来，确定了合理投资回报原则，最终完善了方案，确保了项目具有一定的市场投资吸引力，体现了PPP项目实施的公平性和竞争性，使具有强大技术水平、资本实力和管理能力的社会资本积极进入。

此外，金融支持是PPP项目的履约保障。

按照该项目公开招标的要求，社会资本需提交技术方案、财务方案、法律方案、企业综合实力等。项目实施中，政府为避免出现项目因资金不到位导致不能按期完工，要求社会资本必须按约定落实项目资金。社会资本也需要充分利用财务杠杆优势，通过适当的融资保障项目的顺利推进。筑信水务发挥了“中信PPP联合体”的优势，在中信银行的支持下，通过“境内+境外”、“商行+投行”的融资模式，得到了中信銀行长达十年期基准优惠利率的14亿元人民币融资支持，最大限度降低了融资成本，中信银行也成为全国首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。

“南明河治理工程基本实现了财政部当时的战略，达到了示范目的。”财政部PPP中心副主任焦小平给出了这样的评价。

大胆创新带来的红利

说起PPP模式与贵州的关系，这还得回顾到9年前的2007年，当时全长约80公里的贵阳至都匀高速公路正式开工，这条路总投资75亿元，投资者中有中国交建旗下的3家子公司，这是贵州引入社会资本投资的高速公路项目，也是国内高速公路第一个真正意义上的PPP项目。

2011年3月，贵阳至都匀高速公路正式通车。建设过程和运营效果实现了预期。贵州的媒体这样报道：“贵州第一条采用BOT+EPC方式建设的是贵都高速，中国交建用2年半的时间，就完成投资75亿元。这一项目的建成，让企业有了信心，更重要的是解决了政府缺乏交通建设资金的难题”。

曾多次参与贵州投资项目评审的中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安认为：“BOT+EPC是一次大胆的突破，这样的模式在当时还是有政策障碍的，中国交建敢于提出这个模式，贵州敢于最先尝试，这应该是中交和地方经济发展理念的一次重大提升。”

此后，中国交建高度重视商业模式的创新，与贵州相继策划创建了“BOT+EPC+政府补助”、“BOT+EPC+配套土地开发”等投融资建设模式。这在当时是没有法律支撑、极为大胆的做法。正是因为这些商业模式的不断创新，山地占全省面积超9成的贵州，把“县县通高速”这一不可能实现的梦想变成了现实，探索出了一条欠发达省份办交通、办大交通的发展新路子。

为了吸引企业进入，贵州想方设法力求合作共赢。对于那些核心路段，政府将投资、建设、运营、管理、维护一条龙的环节全部交给企业，企业经营30年后再无偿归还给当地政府。过去所有的环节都是分开招标，建设的只管建设，运营的只管运营，事后出现纠纷责任时很难追偿。现在全部由一家企业承担，一方面节省了建设成本，缩短了建设工期，更重要的是，企业会自觉提升建设质量，因为企业自身还要经营30年。

对于那些地处偏远、效益不是特别好的路段，双方则商定，如果运营效果不理想，政府会通过补贴方式让企业得到合理的收益。对于那些贫困农村地区的公路，因为收益微薄，政府就全资兴建，只把维护的任务交给企业。

企业在PPP建设中也得到了新的历练。原本只有单一优势的企业也在PPP的合作过程中成长为具备投资、建设、经营等全产业链经营资质的市场主体，成为真正的区域经济发展的深度参与者和政府购买公共服务的优质提供者。

（作者单位：贵州省社科院区域所）