基层善治锻造“不一样”的中山

黄治武

中山的基层治理近年来引起广泛关注，被誉为基层治理的中山样本，多项探索入选中国地方政府创新奖。

在珠三角城市群，中山经济处于中等，却是公认的最宜居城市之一，城市风格和市民文化在广东也较为独特，被称为“不一样”的中山。

多年来，中山一直在探索基层善治，外地农民工“积分制”入籍肇始于中山，中山的城乡居民收入比在广东也是最低的，而且2012年以来中山没有发生一起“医闹”，中山各类社会组织的活跃度、参与公共事务的深度、外地人的参与度不仅在广东，乃至全国都位于前列。

中山的基层治理近年来引起广泛关注，被誉为基层治理的中山样本，多项探索入选中国地方政府创新奖。那么，中山的基层治理究竟有哪些智慧？中山在基层治理的那些领域做了有价值的探索？

管住“管理”

说起基层工作的繁杂，人们时常提到一句话是“上面千条线，基层一根针”。在中山，上面哪条“线”可以穿到“针”里，谁说了也不算，必须经过“联审”。这项制度的全称是“村、社区行政事务准入制度”。凡是向基层增加的行政性职能，都需要经过中山市成立的“联审小组”审查。

“联审小组”由中山市纪检委牵头，市委组织部、社工委、编委办、民政局、财政局、发展局组成。现在，每一项需要进入村、社区的行政事务，都要事前申请，联审小组抽出专门人员进行调研，然后向联审小组提出初步意见。联审小组集体讨论形成审核意见，报市委、市政府批准后，才能增加到村和社区居委会的行政服务中心。

从社会管理到社会治理的转变，中山市努力实施的一点就是管住“管理”。这项制度的缘起是2012年8月在全市进行的村级“清牌”活动。这次清理行动中，对专业性强、不宜由村级承担的职能进行了统一清理。经过清理整治之后，村级组织机构从50多个压缩到了8个，而承接的职能也从120多项精简为50项左右。集中清理之后，如何保持这项成果？中山市探索出了行政准入联审制度。

中山市某金融机构想把农村业务点也设立到行政服务中心。这个动议经过联审小组审查，认为是企业的市场行为，不应该由村级行政来承担，于是没有批准。管住了“管理”，服务却没有耽误。中山市延伸政府公共服务到边、到点，而且不断线。中山的做法使得政府有更多精力来进行公共服务管理和监管市场主体，让公共服务不断下沉，像毛细血管一样渗透到社会的每一个角落。

在繁杂的社会治理事务体系中，党委和政府不再是事无巨细、一切包办的“台柱子”，社会组织和群众也不再是跑龙套的小角色和看客。随着社会力量被激活，各类社会组织和群众，逐渐成为公共事务管理和社会服务的多元化主角。中山由此实现从“政府唱独角戏”的“一元化”管理，向“政府、市场、社会”的“多元共治”过渡。

破“堤”融合

中山市城乡居民收入比例是1.6∶1，是广东省城乡差距最小的。尽管如此，这里仍然面临着“二元结构”问题。各种“政策堤坝”将社会分成“二元”，“堤坝”两边“水位”不同。随着社会发展，“溃堤”的压力也就越来越大。中山的特殊性在于，300多万常住人口中，外来人口有170多万。这些人是中山产业发展的主力，也为这里的社会治理提出了一个新问题。中山市解决“二元结構”的办法是“主动破堤”。

破解城乡“二元结构”靠的是民生投入，更需要制度创新，其中一项核心制度设计就是积分制。说起积分制，似乎很常见，没什么稀奇之处，但中山将积分制的功能发挥到了最大化，且有其独特之处。

对于外来人口，完成“积分”的过程，也是“新中山人”的“培育”过程。从2012年全市范围实行这项制度以来，已有近20000个家庭成为“新中山人”，5000多名学生获得进入公办学校的资格。中山市“积分制”导向明确，就是：安居乐业、遵纪守法、热心公益、自我增值、目标在前、不断追求。

这项制度从形式上看，打破了流动人员“入城难入户”的户籍壁垒，它更重要的意义则是建立了“引导式、参与式”的城市管理模式。对于很多外来人而言，“积分”也是他们的“生活方式”。参加职业技能培训可以“积分”，到街道社区做义工可以“积分”，获得新的专业技术资格可以“积分”。积分达到60分以上便可以参加入户排队，还可以申请子女就读公办学校。

积分解决的是外来人口完全进入中山的过程，而对于更多无法落户但又在这里奋斗的外地人，中山市也在探索吸收他们参与社会治理，他们当中有一部分人成为村委会特别委员。

特别委员就是给村里提意见。有这样一个故事：附近出租屋里连续丢了5辆电动车，车主怀疑是当地人“故意偷的”，集中起来准备到村里和镇里讨说法。一位特别委员立即出面做这些人的工作，同时报告了乡村干部迅速处理丢车事件，一场群体性事件得以避免。

像这样的村（居）委会特别委员，中山市有250多个。外地人口占到本地人口40%以上的村，村委会都要聘“特别委员”。来中山打工3年以上、有一定能力的人都有机会担任。

激活“细胞”

广东中山人说“平安建设”，时常会提到一个词：“细胞”。

中山市2012年以来，没有发生过一起“医闹”；中山市连续3年获得全国综合治理先进城市；中山的公共娱乐场所基本消除了“黄赌毒”；中山刑事案件发案率年年下降……这是因为每个单位都要做“平安细胞”。

“平安中山”建设是从2010年开始的，“平安”比“治安”的范围更广泛，包括了水利安全、生产安全等各个方面。中山市连续3年获得全国社会治安综合治理优秀城市，在广东是唯一的。“平安”建设能有这样的成效，关键在激活了“细胞”。

中山市人民医院是当地最大的医院，医院设有专门的医患纠纷科室，及时处置发生在医院的医患纠纷。如果在医院医患科室处理不了，他们就立即提交全市医疗纠纷仲裁委员会。中山市2012年4月以来发生过280多起医疗纠纷，但无一起“医闹”。

激活“平安细胞”要发挥“防”的作用，激活社区“细胞”的效果则是要增强“活力”。火炬区健康花城是一个有4000多户、上万居民的住宅小区，“感动花城的那些邻里情”的大幅展板记录了人们互助友爱的故事。社区活动的主体是小区十几个社团，这些社团都是群众自发组织的。东区青年社区学院是由共青团组织举办的。这个学院开设了各种培训班，从职业技能到青年交友，再到人生修养等等，参加学院学习还可获得“入户积分”。许多外地青年到中山的“第一步”就是从这里迈出的。他们在这个学院里学到了知识，还可以找到不少朋友。一些培训班“结业”之后直接成立了社团，又成为学院开展活动的依托。

“修身学堂”是中山市“细胞组织”充实头脑的重要场所。自2011年9月，中山市启动“全民修身行动”以来，机关、社区、企业、学校、服务业等都设立了“修身学堂”，总数达到了1082间。在健康花城社区，“课程表”安排了亲子交流、青少年法制教育、关爱老年人健康讲座等，还有摄影、书画、常见病防治等生活内容。中山市成立了专门的讲师队伍，实行“点菜式”授课。社区、厂矿的“修身学堂”可以按照群众需求，“点”市里的讲师来授课。抽样调查显示，98%的中山市民认为修身行动感染了自己，95%表示愿意加入到修身行动中。

据统计，从2011年至今，中山新种苗木650万株，平均每人多种了两棵树。中山将这项活动称之为“全民绿化、树木树人”，株株新绿，折射出中山推动社会管理向社会治理转变的良苦用心。

（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）