论我国农村协商民主中的主体培育

邓瑾+王海成

摘要：农村协商民主的推进需要协商主体具备现代公民应该具备的政治德性、提出理由论证自己权益要求及进行理性探讨的参与能力。在我国大部分地区，基层政府、村民社会组织以及村民个人在政治德性和参与能力方面的欠缺已经成为制约农村协商民主发展的瓶颈。要突破这一瓶颈，需要政府转变观念，树立善治和共治思维，同时对村民社会组织进行法律、政策、资金方面的支持，鼓励和支持村民社会组织的发展，积极培育合格的农村协商民主的协商主体。

关键词：协商民主；农村治理；基层政府；协商主体

中图分类号：D422.7 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）05-0037-06

近年来，我国的农村治理和基层民主政治建设以村民自治制度为基础，取得了长足的进步，但农村地区公共产品供应不足、村民权益遭受不法侵害等问题仍然存在，已成为影响社会稳定的重要隐患。2012年党的十八大报告明确指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。2015年1月5日，中共中央正式印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，除了重申十八届三中全会所强调的内容外，还将习近平总书记提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”是“政治体制改革的重要内容”这一重要思想写进去。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅再次联合下发《关于加强城乡社区协商的意见》，要求发展基层民主，畅通民主渠道，开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。

在农村治理困境的现实要求和高层推动下，协商民主理论成为基层政府和国内外学者关注的理论热点，并在一些地区付诸实践。实践证明，协商民主在弥补选举民主的不足、制约基层政府行政权力的扩张、促进农民多元化利益的实现方面起到了重要作用。但在农村协商民主的实践中，我们发现协商主体在政治德性和参与能力方面的欠缺成为制约农村协商民主进一步推进的瓶颈。尽管在部分地区，合格的协商主体可以自然形成，但对中国大多数农村来说，培育合格的协商主体是当前推进农村协商民主最急迫的任务。

一、农村协商民主的主体范围及要求

协商民主由协商主体、协商客体、协商场域、协商程序等几个要素组成。农村协商民主能否取得预期的治理效果取决于这几个要素的发育状况和制度化程度。其中协商主体，也就是协商的参与者，在诸要素中作为核心要素起着关键的作用。密尔指出：“还须记住政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人们单纯的默认，而是人们积极的参加；并须使之适应现有人们的能力和特点”[1]。托克维尔在考察美国的民主制度后指出，民主成败与否取决于三大因素：自然环境、法制和民情。他认为：“这三大原因都对调整和指导美国的民主制度有所贡献。但是，应当按贡献对它们分级。依我看，自然环境不如法制，而法制又不如民情。”而所谓的民情即“习惯、思想和习俗的总体”[2]。习惯、思想和习俗总是以个人或群体为载体，人的观念、能力对于民主制度的成败影响至关重要。任何政治理论和制度在付诸实践时，除了受经济基础的制约外，生活于一定时空，受既定的文化、观念影响的现实的人也对其能否达到预期的目的产生重要影响。我国农村治理中协商民主的发展有其内在逻辑以及不同于西方协商民主的本土性特征，但在这一点上，二者之间不乏共同性，农村协商民主的推进需要协商主体具备相应的政治德性和协商能力。

国内理论界对协商主体的探讨主要从两个方面展开：其一是确定协商主体的范围；其二是探讨协商主体应该具备的政治德性和参与能力。协商民主的推进首先要解决“谁来协商”的问题，目前国内理论界对于这一问题的探讨比较充分。陈朋认为，“一般而言，协商主体就是参与协商民主过程的公民、非正式组织和正式组织，即个人主体和集体主体[3]263。童庆平认为可以从不同角度来分析协商主体。从数量与组成方式来看，协商民主的主体分为两类：即个体参与者与集体参与者。从掌握各种资源的多少来看，协商民主的主体可分为精英性主体和大众性主体[4]。唐玉则将社会主义协商民主的参与主体大致区分为核心主体和一般主体两类：中国共产党和中国共产党领导下的人民政府是社会主义协商民主的核心主体，社会主义协商民主的一般主体主要包括各级人民代表、政协委员、各党派团体、基层组织、公民（团体）、族群与各种非政府组织等[5]。具体到基层协商民主实践中，韩福国认为这种主体包括各种类型的社会组织，如基层人大政协组织、基层党组织、社区自治组织（包括和城市两个空间）、外来人口等，当然基层政府是各个实践模式中必不可少的参与主体”[6]。

在理论界充分讨论的基础上，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强城乡社区协商的意见》第二部分第二条“确定协商主体”对基层协商民主的协商主体作了详细的规定：“基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体。”这一《意见》明确规定了农村协商民主的主体范围，也对学术界近年来的探讨进行了总结，但这并不意味着在所有的具体协商中都必须有上述主体的参与。我们认为，具体协商中“谁来协商”的问题尚可参考林尚立的观点。林尚立根据协商活动的类型，将参与主体分为四类：决策性公民协商，以公民为主体；听证性公民协商，以公民与政府为主体；咨询性公民协商，以公民、政党、政府为主体；协调性公民协商，以公民与利益相关者为主体[7]。在农村协商民主实践中，决策性协商，应以村民为主体；协调性公民协商，以利益相关的村民及村民组织、基层政府为主体；咨询性协商，以村民、村民组织、基层政府为主体。

西方协商民主理论界较少专门关注协商主体的德性和能力问题，但是在他们对协商民主的定义和特征描述中，其实已经隐含了对协商主体的上述要求。其之所以不特别关注于探讨这一问题，是因为在西方社会中，公民已经基本具备协商民主要求的自由、平等、理性等现代公民应该具备的政治德性，并有提出表达、论证自己的权益要求、进行理性探讨的参与能力。国内理论界对于协商主体应该具备的政治德性和参与能力方面，也形成了某些共识。童庆平认为协商主体的资格包括两大层面：一是政治美德。主要包括理性、宽容和责任等。二是协商能力。主要包括掌握基本的背景知识以及认知事物的能力，陈述自己理由的能力，说服他人的技巧等。[4]陈剩勇认为协商民主是一种治理形式，其中平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性[8]。在这段话中，作者虽然并没有直接谈及协商主体，但从中我们不难得出协商主体应该是具备平等、自由观念的现代公民，而提出相关理由、说服他人则是对协商主体的能力方面的要求。陈家刚将协商民主的主要特征概括为八个方面：多元性、合法性、程序性、公开性、平等、参与、责任、理性[9]。这些特征也要求协商主体具备自由、理性、宽容等现代公民的政治德性和合理表达自身利益愿望，愿意倾听并考虑他人不同观点和利益，达成共识的协商参与能力。鉴于农村协商民主的参与主体除了村民，还包括农村民间组织、村民自治机构、基层政府等，这里所说的政治美德和协商能力对于他们也同样适用。

二、农村协商民主实践中的主体发育状况

不少研究者认为，在理论层面，社会主义协商民主渊源于传统政治文化中的天下为公、求同存异等观念；在实践层面，由乡绅、地方知识分子、宗族等共同维持的传统农村治理模式本质上也是一种协商治理。因此，对中国农民来说，协商民主不但不是一件新事物，而且是与中国农民的政治观念、参与能力相适应的，有深厚的群众基础。我们认为这种说法似是而非。从“协商民主”的概念来看，协商只是一种民主形式、民主程序，其最终归宿是人民当家做主。传统政治文化有协商传统并不等于有民主传统，现代协商民主多元、包容、自由、平等、理性的特征在传统政治文化中并不具备。从协商到协商民主需要一个艰苦的转换过程，既需要制度的保障，也需要协商主体政治德性和协商参与能力与之相适应。协商主体在政治德性和参与能力方面的欠缺在近年的农村协商民主实践已经有所表现，主要表现在以下几个方面：

1.中国大部分农民尚不具备协商民主所要求的政治德性和参与能力。在当代中国，虽然所有农民从法律上讲都具有公民身份，但受中国传统政治文化和生活环境的影响，其公民意识却普遍缺乏。当代中国的广大农村，特别是人员流动性不大的传统村庄，更像是传统意义上的“共同体”（germeinwesen），而非现代“社会”。在村庄“共同体”中，个人空间有限，一行一言都可能成为街谈巷议的话题，这样的氛围并不利于独立人格和自由价值观念的形成。传统村庄在长期共同生活中往往自然形成某种差序格局，这种差序不但是伦理上的，也是权力、地位上的。差序格局中的村庄成员在村庄公共事务、利益分配，乃至受到的尊敬方面都是不平等的。政府力量的进入、市场经济力量的渗透，改变的只是差序赖以确定的标准，并没有使差序格局消失。部分村民虽然因为自身权益遭到侵害而不满，但往往却只想“搭便车”，而很少愿意自己付出代价和努力来加以改变。因此，我国大部分农村作为“共同体”缺乏现代社会的公共空间，农民仍受传统观念和生活方式影响，个人权利意识淡漠，公共精神缺失，很难说他们已经是真正意义上的现代公民。

另外，大部分村民缺乏参政锻炼，不具备表达自身利益、理性协商和妥协的能力。在农村协商民主的实践中，村民虽有很高的政治参与要求，对于协商民主这一新的民主形式有着较高的期望，但却不具备相应的协商参与能力，农民参与愿望与参与能力之间形成较大的反差。这种反差极易导致协商失败，四川省某村小学建设就是这样一个的典型案例。该村有村小、农中两所小学，由于年久失修，这两所学校都被政府鉴定为危房。2009年，一家爱心企业捐助了60万元专门用来修学校。但直到2015年学校都没有修好，学生只能租民房上课，教室与猪圈相邻，环境极为恶劣。有钱修不成学校的原因是村民对善款的使用持不同意见，互不相让：有人认为应对农中小学进行重建，有人认为应该对村小进行维修，还有人认为应该重新修建一所新学校。对此，镇政府、村委会多次召开村民代表会议组织协商，但持有不同观点的村民互不相让，绝不妥协，最终导致此事一拖再拖，长期以来变为僵局。除了协商失败，村民参与能力方面的欠缺还有可能导致更严重的后果。有研究者指出，当公民的参与愿望与能力出现反差时，或者成为程序的服从者、盲从者，或者成为受他人操纵的替代者，更严重的是有可能增加非制度化政治参与发生的几率[10]。这里其实指出了另外两种相互关联的协商失败后果：一是“有协商无民主”，单纯协商不但不能维护村民利益，反而有可能借协商形式使侵害村民利益的行为合法化，或者使协商民主异化为一种维稳工具；二是如果村民不能通过协商民主维护自身合法权益，会更加陷入不满、不信的恶性循环之中，最终走向非制度化参与之路。

2.农村社会组织发育迟缓，难以成为合格的协商主体。农村社会组织是《关于加强城乡社区协商的意见》确定的农村协商民主的协商主体之一。在传统农村治理中，宗族、庙会、义仓等农村社会组织起到了相当大的作用。社会主义三大改造完成后，我国在农村地区推行人民公社制度，将传统农村各种社会组织一扫而空。人民公社解体以后，农村社会组织逐渐恢复，大致可分为村民自治组织和其他民间组织两类。村民自治委员会虽然实现了“全覆盖”，但在实际运行中，一些乡镇政府通过实行“村财乡管”或者“工资制”变相地控制村委会，村委会实际上成了乡镇政府的执行机构。村民委员会之外的农村民间组织，包括农村集体经济组织、农民合作组织、传统民间组织等，普遍发育迟缓。华中师范大学中国农村研究院2015年发布的《中国农村社会组织发展报告》显示了中国农村民间组织的发育情况：（1）在中国农村，社会组织“覆盖不足”，每万人不足10个；（2）传统宗族组织的“消失”，在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织；（3）现代社会组织发育不均衡，总体迟缓，299个样本村庄中，37.46%没有成立现代社会组织；（4）在农村的现代社会组织中，文娱组织占比最高，为45.82%，但村民的文娱生活却质量效果不佳[11]。可见，目前我国大部分农村处于传统民间组织被破坏，新型民间组织又不能有效发挥作用的青黄不接状态。即使有些农村建立了民间组织，但也因为类型单一、组织运作不规范、收益分配不公平等原因无法满足农民需求。有些农村民间组织徒有虚名，仅仅是某些组织或个人为了利用国家优惠政策和套取国家资金而建立，实为套利工具。这样的农村民间组织作为协商主体显然是不合格的。

3.基层政府和党委缺乏治理思维和协商意识。基层政府和党委在农村协商民主发展过程中具有多重身份，既是农村协商民主的推动者、协商的组织者，又是重要的协商主体。在某些议题的协商中，如果作为利益相关方的基层政府制度，那么协商的有效性是无从保证的。尽管在高层和地方治理的现实需要双重推动下，基层政府和党委在推动农村协商民主的发展方面表现出一定的积极性，但长期以来形成的统治思维、维稳思维并未有根本性改变。他们往往将协商民主视为上级安排的政治任务或维稳手段，在实际运作中不能平等对待村民、村民组织等协商主体。在协商内容方面，应该协商的不协商，或者协商形式大于内容、程序大于实质，征求意见和情况通报多于真正的协商讨论等。而更突出的问题是，部分基层政府领导根本不认为自己是协商主体，不参与协商，或者只是被动地出席，对协商的结果置之高阁，不闻不问。这些问题的存在说明基层政府和党委在思想和行动上都还不符合农村协商民主对协商主体的要求。