为法治政府作“编年史”

林鸿潮

为了记录我国建成法治政府的历史进程，并逐年检讨得失，为各级政府提供借鉴，中国政法大学法治政府研究院从2014年以来，每年都编写法治政府蓝皮书出版，以便社会各界了解当年我国法治政府建设和理论研究进展的全貌。

《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》于2015年12月在京发布。蓝皮书约30万字，分为正文和附录。正文包括总报告和九个专题报告：总报告对当年度我国法治政府建设情况进行了总体描述，九个专题报告则根据当年度我国法治政府领域的重点、热点问题拟题。2015年的九个专题报告的主题分别是：政府权力清单与责任清单；《立法法》的修改和实施；重大事项行政决策制度；行政执法体制改革的进展；行政程序立法的推进；风险管理与公共安全法制的发展；国家安全与反恐立法，信访制度改革；《行政诉讼法》的修改与实施。

蓝皮书指出，自2015年3月24日中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》后，各部门、各地方明显加快了制定政府权力清单的步伐。但实践中还存在如下问题：一是权力清单的标准不统一，同级政府公布的权力事项数量差别巨大。二是有些地方政府清理时，不完全从权力的功能和结构上着手，只是以减少权力数量为目标，随意性很大。三是内容上照本宣科，大部分地方政府在制定权力清单时简单照抄法条，没有加以整理、清理。四是缺少必要的制定程序，听取专家和公众意见变成走过场，甚至直接省略。五是存在变相增加权力的现象，边清理边增加，把权力事项捆扎打包。

蓝皮书总结2015年我国行政决策法治有如下亮点：实行目录管理、清单管理与量化管理，创新对重大决策事项范围的认定方式；推行听证事项清单制度，实行听证事项目录化管理；完善行政决策论证专家库工作规范，将法律顾问引入决策程序中；引入决策作出前的廉洁性评估，实现决策评估标准的多元化；确立决策责任终身制与责任倒查机制。存在的主要问题是：第一，与重大行政决策相关的立法位阶普遍不高，多为地方政府规范性文件，拘束力有限。第二，公众参与程度低，普遍存在参与渠道不畅、政府对多元利益诉求回应迟缓、与公众之间结构性张力存在等现象。第三，重大决策公开性不足，决策作出后的公开成为空白。第四，启动行政决策追责的程序标准模糊，导致责任追究制度运行不畅。

蓝皮书认为，2015年城管综合执法有所加强：一是确定了住建部作为中央主管部门。二是从跨部门综合执法开始走向基层政府综合执法。三是从相对集中行政处罚权转向全面集中行政处罚权。四是从“小城管”向“大城管”转变，即探索成立城市管理委员会。五是城管执法标准化、数字化等体制机制的创新得到继续发展。尽管如此，当前城管综合执法存在的问题还比较尖锐：第一，城管执法的权力呈现出急剧膨胀的趋势。第二，执法程序不规范，因执法人员严重短缺，导致编外临时工比例很高，致使城管执法队伍法律意识淡薄。第三，执法裁量权膨胀，自由裁量权的行使基本处于失控状态。第四，执法编制少，执法效能弱化。第五，暴力执法问题仍然突出。

2015年以来，地方行政程序立法有所推进。江苏省政府、宁夏回族自治区政府、兰州市政府相继发布地方行政程序规定。其中，《江苏省行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》是继《湖南省行政程序规定》及《山东省行政程序规定》发布之后，出现的新一轮省级地方政府进行行政程序立法浪潮的产物。北京市、重庆市的人大常委会也已启动地方行政程序法的立法程序。但“先地方、后中央”的行政程序立法演进路径存在着明显不足：其一，行政程序法多由行政机关制定，管理法色彩浓厚。其二，行政程序立法效力层级较低，导致法治政府建设呈现地方化特点。其三，单行行政程序立法过于分散，导致法治政府建设呈现碎片化特点。其四，在新的地方立法中，政府信息公开、行政听证等核心程序制度没有实质性发展。

2015年以来，我国风险规制与公共安全法治领域的立法和实践均取得较大进展。在立法层面，围绕《食品安全法》《药品安全法》《安全生产法》等一系列法律法规的修订，颁布了一批配套立法；在实践层面，各部门、各地方结合中央政府简政放权的要求，对事前监管制度进行改革，并基于实践中所反映出来的问题开展了相应的专项治理工作。但是，上海外滩踩踏、河南鲁山大火、“东方之星”游轮沉没、天津港大爆炸等重特大事件在一年多时间内的密集发生，表明这一领域的制度实施效果与预期目标，差距还非常巨大。

党的十八届四中全会《决定》提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。蓝皮书认为，党中央的这一部署抓住了信访工作的关键，明确了信访工作制度改革的方向，是做好新时期信访工作的基本思路。如何保障合理合法诉求得到解决、从源头上减少信访问题的发生、对涉诉涉法的信访问题依法终结，是信访法治化的重要目标。在法治化改革方针的指引下，2015年，各部门、各地方陆续出台文件，构建了涉法涉诉信访依法的终结制度，重点探索诉访分离制度，引入律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，建立信访“法定途径优先”制度。但到目前为止，全国信访总量仍居高不下、信访功能错位随意扩大和越位严重、信访与法定救济渠道冲突等问题，还是没有得到实质性解决，一些地方出台“逆法治化”的信访改革措施，重新强调、强化信访的纠纷解决功能。

2014年新修、2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》在受案范围、管辖制度、登记立案、保障诉权、简易程序、裁判方式、执行措施等方面有较大突破。蓝皮书认为，新《行政诉讼法》实施半年多来，上述制度的效果喜忧参半。例如立案登记制大幅拉高了案件数量，但行政负责人出庭应诉率并无改观。蓝皮书认为，目前我国行政审判仍然存在以下几个方面的突出问题：第一，在审判理念方面，行政审判法官对于坚守法治与维护大局、坚持社会效果与法律效果相统一等问题上依然认识不清楚，甚至抱有错误认识。第二，在审判人员方面，行政审判人员缺编的问题仍十分突出，法官的专业性和独立性也有待提升。这些问题让人们对司法人员分类管理改革和法官员额制改革充满期待，同时又忧虑重重。第三，在审判体制方面，行政诉讼是在我国三大诉讼中，最应该积极探索审判体制改革的领域，但审判体制改革之路困难重重，如何推进跨行政区划法院制度，仍处于初步探索阶段。第四，在审判环境方面，尽管《行政诉讼法》已经实施了25年，但不论是普通民众，還是行政机关以及一些党政领导，对于行政诉讼制度还有很多不理解甚至不接受之处，行政诉讼制度发展的社会基础还不稳固。