走向命运共同体：网络空间治理的中国方案

张晓君 孙南翔

[摘要]网络空间被视为是人粪的第五空间。现阶段网络空间的治理仍处在早期探索的无秩序状态。由于美欧及发达国家与发展中国家之间的显著分歧，使得网络空间治理机制的构建面临诸多挑战。特别是，网络空间治理本身涉及多领域合作，面临大国霸权、南北矛盾等难题。中国是网络大国，理应担负起推动网络空间法治化的建设责任，着力打造并向利益攸关方推行网络空间治理的“中国方案”。“中国方案”的设计应坚持以国家主权平等与合作为基本原则，应积极回应发展中国家的合法利益诉求，并照顾到多利益攸关方的关切，进而为构建稳定、平等、公正的国际秩序作出应有贡献。

[关键词]网络空间 命运共同体 主权平等 合作机制 中国方案

[中图分类号]D992 [文献标识码]A

2015年12月16日，第二届世界互联网大会在中国浙江乌镇开幕。国家主席习近平出席开幕式并发表主旨演讲。习近平强调，网络空间是人类共同的活动空间，网络空间前途命运由世界各国共同掌握。网络空间命运共同体是一种全新的理论框架，更是一种多元化的治理机制。甫一提出，该观点就得到了全球多数国家的积极响应，并被解读为治理网络空间的“中国方案”。为破解网络空间的无秩序状态，全球各国应在主权平等的前提下，加强沟通和合作。在可预见的未来，中国应将治理网络空间的“中国方案”进一步明确，以此实现网络空间命运共同体的构建。

网络空间的无秩序状态及其体现

互联网技术萌芽于上个世纪40年代。1946年，美国诞生了世界上第一台电子计算机。随后，60年代末期，为服务军事目的，美国发明了以美国高等研究计划署网络（APPANET）为名的网络体系。然而，现代的互联网雏形技术直到上个世纪80年代才进入商用和科学研究领域，并改名为互联网（Internet）。信息技术的发展开始加速，逐渐渗透到生活的方方面面。

特别是21世纪以来，随着信息成为新的生产力，网络空间焕发出新的潜力和生机。任何信息都可转化成数据，并可以通过互联网便捷地传送至世界各地。同时，随着互联网普及和壮大，使得海量信息与内容能够随时随地被分享。有学者因此提出，人类社会已经步入“数据时代”。

与网络空间的重要作用不相匹配的，是在实践中，尚不存在对网络空间治理的统一实践。以美欧国家实践为例。截至目前，美国与欧盟之间的数据治理之争仍在持续发酵。早在2000年，美国和欧盟之间就缔结了《安全港协议》，该协议规定美国公司从其欧盟附属公司传输数据时受到特定限制，包括但不限于数据的保护水平一致性、安全性、数据完整性等。9·11之后，基于国家安全的考量，美国颁布实施《爱国者法案》。依其规定，美国机构能自动获得与反恐相关的所有数据，而无需履行程序规定。由于对与防空相关的数据定义不明确，致使在微软和谷歌等美籍网络运营商上储存的所有欧盟数据都有可能被美国政府部门所知悉。在欧盟，针对跨境信息流动，欧盟通过的《欧盟数据保护指令》禁止个人信息向没有达到足够数据保护水平的第三国传送。同时，欧盟《指令》还要求，若公司向外提供私人信息时，其负有通知客户的义务，而《爱国者法案》则无规定此义务。

近期，美国与欧盟间有关网络空间治理的冲突愈发加剧。2013年，斯诺登向媒体披露美政府通过棱镜项目直接从微软、谷歌、雅虎等9个公司服务器收集信息，收集的信息覆盖电子邮件、通讯信息、网络搜索等。而随后曝光的美国国安局与加密技术公司RSA签署协议在全球移动终端广泛使用的加密技术放置后门，该加密技术后门意味着美国情报部门能够自主地获得加密的个人数据。德国《明镜周刊》曝光美国国家安全局存取了对包括苹果手机在内的所有主流智能手机的用户数据，涉及用户联系人、通话记录等个人信息。@同时，美国通过卫星监控各国政治首脑的通讯行为的报道也屡见不鲜。基于上述威胁，2015年欧盟法院（European Court of Justice）做出一项认定安全港协议无效的裁决。与此同时，欧盟加紧启动了数据保护立法工作，该立法旨在对所有在欧盟境内的网络服务提供者和运营者产生影响。

在网络空间领域，发达国家占据网络技术、科技人才与网络基础设施的优势地位。以美国为首的网络大国更是推行霸权主义战略，不断窃取其他国家的敏感信息。发展中国家对网络空间治理的诉求长期得不到满足。全球互联网根服务器资源由发达国家所垄断，其中，唯一的主根服务器在美国，其余12台辅根服务器分布在美国、欧洲与日本。同时，发达国家拥有大量全球最具影响力的网络运营商和通讯服务商。换言之，发达国家可以通过根服务器与其国内网络运营商获得几乎全球所有的互联网信息与内容。截至2015年，全球互联网用户占全球人口的不足45%，特别在发展中国家，互联网资源仍非常有限。发展中国家对网络空间治理的诉求并未得到国际社会的认可与重视。

现有的网络空间治理处于无秩序状态。网络空间具有天然的虚拟性、无边界性与流动便捷性的特点，因此，需要从国际层面上解决网络空间的治理问题。由于美欧之间、发达国家与发展中国家之间的显著分歧，作为负责任的大国，中国更应该担负起推动网络空间法治化的建设责任。有鉴于此，中国应着力打造并向利益攸关方推行构建网络空间命运共同体的中国治理方案。

网络空间命运共同体构建的挑战

网络空间治理需多领域的合作。与传统合作议题不同，网络空间治理涉及领域更多、范围更广、影响更深远。具体表现在网络空间治理需要技术、法律和政策等诸领域的协调与融合。然而，当前的网络空间治理呈碎片化的趋势。在实践中，电信专家在技术层面设定网络及其相关基础设施的标准；通讯部门的专家则坚持信息通讯的自由化；推崇人权的人员主张网络空间的表达自由与言论自由；而律师和司法人员则主张和平解决管辖权冲突及其相关争议；进一步的，行政人员更多关注信息公开与网络安全。显而易见，不同的合作领域体现了不同的价值取向。

即使在特定的合作领域，现有的网络空间治理也囊括不同的制度与框架。以法律机制为例，现有的合作主题包括互联网犯罪、互联网恐怖主义、互联网侵权、知识产权、电子商务、电子政务、人权和能力建设、经济发展等内容，涉及传统的国际公法、国际私法、国际经济法等领域。碎片化的机制使得国际性协调与合作的难度加大。如上，散化的网络空间治理现状是网络空间命运共同体构建的重要挑战之一。

网络空间治理需规避网络霸权。在网络空间治理过程中，网络大国霸权主义是迫切需要解决的主要矛盾。如下表所示，在现有的与网络空间相关的资源分配上，最为重要的两个组织是互联网名称与数字地址分配机构（以下简称：ICANN）和国际互联网工程任务组（以下简称：IETF）。ICANN是专门为创造和分配域名设置规则的非政府机构，IETF主要负责互联网相关技术规范的研究和制定。上述两个机构共同架构起互联网的基础，它们也通过创设行动计划、技术性规范等给服务提供商指导和借鉴意义。

然而，ICANN与IETF都与美国等发达国家关系密切。以ICANN为例，其曾长期由美国政府进行管理，并接受美国政府的援助。尽管该机构声称脱离美国政府而独立存在，但是其独立性长期饱受争议。同时，在上述机构任职的专家与管理人员多数为发达国家人员，而发展中国家及其专家鲜有在上述机构发出声音。由此，不仅在基础设施建设上，在机制设计与运作中，发展中国家也面临“数字鸿沟”（digital divide）的困境。发展中国家要求分享与互联网相关的技术和核心资源，而该合理诉求却仍未引起发达国家的重视。这同样是当前互联网治理中的“无秩序状态”的症结所在。现阶段的网络空间治理仍是以少数网络大国为中心，导致网络空间在国家间形成巨大的“数字鸿沟”（digital divide），并时常激发冲突。

网络空间治理需协调多重利益。网络空间治理还需要平衡国家利益、公共利益与个人利益。网络空间成为了人类生活的共同空间，与网络空间相关的贸易活动与信息流动愈发时兴。作为人类生活的第五空间，任何个人都可以在互联网上发表和传递信息，并传递到世界各地。由此，网络空间成为了信息交流的核心场域。

本质上，国家治理的核心要素之一在于如何规制域内行为。以信息流动为例，互联网时代的来临对信息自由与流动产生深刻的影响，引发了一系列挑战。其一，网络空间的虚拟性导致信息的隐名性。传统的信息多通过实体渠道或由国家垄断信息流动的渠道所发布。然而互联网是虚拟空间，除了国家以公权力介入获悉外，其余主体的身份均不可获知。由此，隐名的信息在网络上广泛地存在。其二，网络空间的开放性导致信息的全球辐射力。互联网的开放性使所有网民都能成为信息发布者和接受者。电子报纸的传播载体是光纤通讯线路，每秒钟达30万公里，瞬间可以达到世界上任何地方。借助网络空间的无边界性，信息一经发布到网络上，世界各地的网民均可以自由浏览，可产生广泛的影响。

然而，信息自由仅是诸多权利中的一项，其还涉及到个人的隐私权等民事权利，还涉及到相关的国家利益与公众利益。网络空间的发展使得国家利益、公众利益与个人利益之间的界限更为模糊。一项信息可能牵涉到多重利益，涉及到多领域的管辖，并进而引发冲突，因此，解决不同层次的利益，也是网络空间治理需要解决的主要难题。

网络空间治理“中国方案”的基本方略

习近平在世界互联网大会呼吁通过加强沟通、扩大共识、深化合作，各国携手共同构建网络空间命运共同体。网络空间命运共同体体现出中国方案的核心价值与最终目标。

网络主权平等是“中国方案”的基点。近代以来，国家的实践发展与主权密不可分。在互联网时代，国家对网络空间的管理和控制的权利被称为是网络主权。网络主权具体反映为国家的治权，体现国家对域内的人、物及国内事务的管辖权和管理权，也体现为国际层面对外处理国家利益和国际事务的权利。网络主权包括对内控制权和对外独立性两个层次。从本质上说，国家主权平等是网络空间命运共同体构建中必须坚持的立足点，是基本的准则，亦是破解网络霸权主义的核心原则。

纵观成熟的国际机制，大都与尊重国家主权和加强合作密不可分割。如联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织等在国际治理中发挥重要作用的机构，其在相关领域享有一定程度的“超国家”的权力，这均源于对成员国的主权尊重和合作。从根本上说，在全球化和区域一体化潮流下，主权合作是全球治理的必然趋势。一方面，国际合作机制以主权为前提。国家通过转让部分主权的行使权力并由一个共同的组织来行使。这种部分主权实行国家共享的方式，说到底主权的所有仍然是国家。另一方面，通过国家主权实现合作，国家利益也能得到最大限度的保护。

关键的问题在于网络空间是否存在可由主权行使的国家边界。有学者认为互联网摧毁了国家边界并导致国家主权的终结，这种观点过于偏颇。互联网的信息传递都是从一个固定的场所节点到达另一个固定场所下的节点。2011年，在所谓“阿拉伯之春”运动中，埃及和利比亚关闭本国的互联网准入端口，由此可证明当前的过滤技术已经能够在网络空间中创造出的电子领土（E-borders）。

在互联网中，国家已有能力通过对互联网的进入点和出去点进行域内的监管和控制。@在实践中，国家也可以通过客户端定位（client-side geolication）或服务器端定位（server-side geolication），辨别出个人所处的地理位置。网络空间完全可以确定电子边界。此外，国家对使用网络的主体拥有基于国际法属人原则的管辖权。更进一步，网络空间活动能够反映出不同国家的利益。因此，国家主权能够并应当在网络空间治理中发挥基础性的作用。

在“中国方案”设计中，国家主权合作应坚持主权平等和公平互利的国际法基本准则。具体而言，主权平等是合作的基础。在构建网络空间治理机制时，各国应尊重其他国家自主的选择网络发展道路、网络管理模式等，不应干涉他国内政。同时，国家之间开展合作是对国际社会应尽的责任，其目的在于实现公平的国际治理秩序，协调处理好不同类型的国家、不同层次的发展水平之间的利益，特别是应避免当前网络大国利用技术优势损害其他国家特别是发展中国家的利益。

回应发展中国家的诉求是“中国方案”的应有内容。与联合国等国际性组织提供给其所有成员国平等的、受保障的表达权迥异的是，当前的互联网治理中，一些重要的且不可替代的管理职能是由ICANN、IETF等以发达国家为主导的私人机构所控制。网络空间治理与互联网资源的分配息息相关。缺乏主权国家的多数参与，单纯地依靠非政府机构并不能完全解决信息运作的安全和独立要求。更为重要的是，网络空间是全人类共同的财富，更是全人类的共有物，因此，对互联网的支持应由主权国家进行参与，并由国家间的平等主权的行使实现网络空间运作的独立性。在实践中，由于发达国家垄断相关资源，发展中国家的平等参与国际事务的权利时常得不到有效的保障。

网络空间治理的其他重要内容，诸如互联网犯罪、电子商务、征税和互联网污染等问题长期并未得到规制，而这致使发展中国家处于明显的技术和经济发展的劣势。以打击网络空间犯罪行为为例，主要发达国家和少数发展中国家在联合国之外签署了《网络犯罪公约》。然而，该公约更多地体现网络大国的利益，缺乏民主性、公平性，其在制度设计之初，排除广大的发展中国家参与的可能性。该公约长期受到发展中国家的抵制。有鉴于此，不管是非政府组织，还是区域层面的《网络犯罪公约》，当前互联网治理的机制均主要在现有的、已成熟的国际合作机制之外，并且忽视了发展中国家的合法诉求。

毋庸置疑，网络空间治理的“中国方案”需要重视发展中国家的利益，给予发展中国家更多的发言权。因此，为解决复杂的网络空间治理难题，建立网络空间的集体安全机制尤为必要，而少数发达国家缔结并强制推广的形式和程序与国家主权的理念相悖。具体而言，以主权国家合作为基础而形成的互联网治理机制应回归到联合国及其安全理事会框架之下，以联合国为平台，建立起完整的联合国网络空间行为规范，并由联合国及相应部门为发展中国家和最不发达国家提供技术支持和资金援助，共同提升维护国家安全的能力，这也是全人类的福祉所在。当然，其他领域的治理，如网络知识产权、互联网电子商务等，也应回归到如世界知识产权组织、世界贸易组织、经济与发展合作组织、国际电信联盟等多边治理机制渠道。

“中国方案”应照顾多利益攸关方的关切。互联网技术的发展便捷了人们的日常通讯和信息交流，但同时也带来了一系列新兴的法律问题。本质而言，解决网络空间治理困境的核心在于明确在网络空间中不同利益主体的权利和义务，进而建立起“多利益攸关方”（multi-stakeholders）模式。

网络空间治理应推进互联网技术创新的中国经验。作为后发优势国，我国正推行实施“互联网+”战略，并推进“数字中国”建设，进而以技术创新带动网络贸易的发展。网络空间治理应以自由化和便利化网络空间的贸易功能、通讯功能和信息媒介功能。中国应积极将其先进经验推广至其他国家，促进世界范围内贸易与投资发展，推动全球数字发展。

网络空间治理应切实维护国家安全与公共利益。国家安全和公共利益是国家的核心关切。发展与安全相辅相成，特别是当前网络空间军事化程度正在加强。以美国为例，美国近年来建立了网络空间司令部、颁布《国防部网络空间行动战略》等，已经成为全球范围内推动网络空间军事化的推手。这对其他国家的网络安全形成显著的威胁。因此，“中国方案”的构建应呼吁各国携手反对网络空间的军备竞赛，并进而实现网络空间的长治久安。

此外，网络空间并非是“法外之地”。网络空间的治理应以保障个人利益为价值取向，同时也不应忽略国家利益与公共利益。即使是《世界人权宣言》在赋予个人的权利与自由的同时，也规定了对个人权利与自由的限制，只要该限制为一个民主社会中的道德、公共秩序和普遍福利所需要。由此，网络空间治理的“中国方案”亦应平衡公共利益与个人利益。

责编/凌肖汉