我国城市居民最低生活保障制度探析

摘 要 城市居民最低生活保障制度明确规定在我国宪法及相关行政法规、地方性法规中，但随着社会经济的发展，物价的提高，原有的规则及标准已不适用社会的需要。本人几年来深入鞍山市铁西区繁荣街道进行调研，深感城市居民最低生活保障存在诸多问题，通过了解、调查、分析，探索完善我国城市最低生活保障制度的对策建议。

关键词 城市低保 低保制度 居民

作者简介：冯娴，鞍山广播电视大学，副教授，研究方向：民商法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-054-02

一、我国城市居民最低生活保障的现状

（一）我国法律关于城市最低生活保障的规定

1.宪法、法律关于城市居民最低生活保障规定：1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和宪法》，2004年3月14日第十届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法修正案》，此修正案第四十五条规定了公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下，有获得物质帮助的权利。宪法的这一规定为建立城市最低生活保障制度提供了法律依据。

2.国务院行政法规关于城市居民最低生活保障的规定：1999年9月28日，国务院常务会议通过《城市居民最低生活保障条例》并予发布，自1999年10月1日起施行。本条例共十七条，内容包括城市居民最低生活保障的分配原则、保障标准、保障对象等，极大地推动了我国城市居民最低生活保障的开展，将城市居民最低生活保障制度纳入了法制化发展轨道。

3.地方性法规关于城市居民最低生活保障的规定：各省区市相继出台了适合本地区的城市居民最低生活保障地方性法规。如2002年10月1日，陕西省制定并实施《陕西省城市居民最低生活保障条例》，2002年12月1日，湖南省制定并实施《湖南省城市居民最低生活保障条例》等。2002年9月，辽宁省制定并实施了《辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）》，2002年12月1日，省政府下发了《辽宁省城市居民最低生活保障办法》。2003年，鞍山市人民政府制定并实施《鞍山市城市居民最低生活保障制度实施细则》和《鞍山市人民政府办公厅印发关于完善我市城市居民最低生活保障制度补充规定（试行）的通知》；2006年11月17日，鞍山市人民政府下发了《鞍山市城市居民最低生活保障办法》。2008年12月30日，鞍山市民政局制定并实施了《鞍山市城乡低保边缘户救助制度》。2009年3月25日，鞍山市民政局印发了《关于加强城市低保对象管理促进就业工作的意见》。

（二）我国城市最低生活保障的现状

根据我国宪法、行政法规及地方性法规，各地区实施了相关制度，取得了一定的成绩。

我国各地区在实施城市居民最低生活保障制度的实践中，积极探索对城市低保对象开展社会救助的方式和途径，取得了一些有益的经验，形成了低保救助为主，临时救济和社会救助为辅的工作格局。已实施了低保对象助学救助制度，对于低保家庭子女考入大学给予一定金额的 “大学生救助” ；建立了低保对象廉租住房救助制度，对于残疾、重大疾病等条件无房家庭可以按相关规定申请廉租住房；建立了对低保对象家庭中有重病残人员实施特殊医疗费用救助制度，针对患有癌症（需放化疗）、肺结核、心脏病、肝脏移植、肾脏移植等重特大疾病的低保家庭，除了享受医疗保险的部分减免，还可以凭住院收据到县级民政部门领取重大疾病救助金；对于低保对象就业困难的问题，市、区两级就业部门都采取多种方式提供有关就业的技能培训；享受低保并且有住房（自有或公房）的家庭，可以认证减免取暖费；对于妇女丧偶带孩子的低保家庭，妇联组织对其家庭还有相应的物资援助；有些地区民政部门对享受低保家庭给予电费补贴；春节等重大节日，民政部门组织发放米面油和慰问金；对于针对城市低保家庭享受突发性临时救助等。但就低保人员的实际情况，主要有以下方面：

1.低保家庭成员经济收入和文化程度：从低保家庭收入的来源看，低保金和社会救济是低保家庭的主要生活来源。低保家庭成员文化程度普遍偏低，初、高中文化程度占主体。

2.低保家庭的消费支出：消费水平及结构是反映生活质量的一个重要标准。低保家庭的各项生活支出都处在一个较低的水平。由于收入的限制，低保家庭的消费带有“量入为出”的明显特征，食品、医疗、居住和教育支出是低保家庭的主要支出项目，占消费支出的较大比重。

食品消费占绝对地位。因此粮油等基础食品价格上涨对低保家庭产生较大影响。低保家庭的其他支出用于满足基本生存需要的食品、衣着、家庭设备、居住等。

医药费负担沉重。与一般家庭相比，低保家庭老弱病残人口相对较多，药品医疗支出负担较重，是仅次于食品支出的第二大消费项目。

教育支出居高不下。教育支出在低保家庭的消费支出中始终居高不下。时兴耐用消费品拥有量少。低保家庭在电视机、洗衣机、电冰箱等传统家电方面的消费和城市居民平均水平相比差距不大，空调、电脑、移动电话等耐用消费品的拥有量则有较大差距。

二、我国城市居民最低生活保障制度存在的主要问题

（一）低保标准落后于在职人员工资的增长速度

我国低保标准普遍偏低，如辽宁省，落后于在职人员平均工资的增长幅度。从2015年1月1日城乡低保全面调增之后，我省城市低保月平均标准由2011年底的310元提高到370元，提高60元，幅度19%；但与社会经济发展，物价水平，明显不符。低保收入不能满足低保家庭正常生活。

（二）与再就业机制缺乏有效衔接

我国各城市都开展了再就业培训，使一部分有劳动能力的人通过培训，学到技能，参加工作。但在实践中，由于有些培训的项目脱离社会需求，培训内容实际操作性差，学员积极性不高，相应措施衔接性差，影响了在就业培训的效果。

（三）低保资金筹集机制存在缺陷

目前我国低保资金由国家财政、省财政、市区财政筹集。国家财政与省财政所占比例较低，大部分由市区财政提供。但各地经济发展水平存在很大差异，有些地区经济落后，不能承担此项支出。财政资金不到位，影响了低保工作的开展。

（四）政府各部门缺乏有效的联动机制

政府的各部门，在出台针对享受城市最低生活保障制度家庭的政策时，缺乏有效的政策机制的联动，政策资源不能共享。

三、加强和完善我国城市居民最低生活保障制度的对策

（一）制定符合我国国情的低保标准

首先，根据社会经济发展和物价的情况，提高低保标准。其次，建立合理、科学的补助标准。各地应深入调查，了解实际情况，并进行科学分析，制定符合各种人群的低保标准。

（二）与再就业有效衔接

首先，发挥城市社区的作用，开展多种形式培训，满足各种人员的需求。如养老服务、保健医疗等。其次，发动社会力量，特别是企业，给企业优惠政策，开展再就业培训，可以适当减税、免税等。再次，为参加培训者，提供各种帮助。

（三）逐步完善低保资金的筹资机制

国家、省、市区各级政府承担的资金比例应合理划分，不能一刀切。对贫困地区应有所倾斜。一是在资金上可以提高比例，二是在政策上提供支持。同时还可以运用社会力量，多渠道筹集资金。

（四）建立有效的城市最低生活保障联动机制

加强政府各部门间的协作，民政部门连同社会保障、就业服务、计生卫生、残联、妇联、工会、扶贫、教育等部门共同制定城市最低生活保障人群的社会福利政策，使得政策具有针对性、有效性，建立健全关于城市最低生活保障制度福利政策的共享联动机制。城市居民符合联动机制相关规定可通过政府间的民政、社会保障、就业服务、计生卫生、残联、妇联、工会、扶贫、教育等部门出台联动扶持政策，解决低保人员生活保障问题，社会更加和谐发展。

参考文献：

[1]洪大用.城市低保制度的实践与演化.中国社会报.2006-02-22.

[2]武新.低保工作人员的现状调查及专业化建设得的必要性分析.辽宁行政学院学报.2008（5）.

[3]何涛.我国城市最低生活保障制度研究.四川大学.2004.

[4]张燕.城镇低保制度现状评估与对策分析——以山东省济南市最低生活保障制度为例.社会工作.2007（6）.

[5]杨晓静.浅析分类救助在我国的实施现状及完善建议.山西煤炭管理干部学院学报. 2009（1）.

[6]李迎生、肖一帆.城市低保制度运行的现实困境与改革的路径选择.江海学刊.2007（2） .

[7]韩克庆、刘喜堂.城市低保制度的研究现状、问题与对策.社会科学.2008（11）.

[8]高清辉.城市最低生活保障的实质救助指标探讨.厦门大学学报（哲学社会科学版）.2008（2）.

[9]代树刚.对最低生活保障制度的思考.北京农业职业学院学报.2004（3）.