河北省法治政府评估指标体系构建及路径分析

申静　杜媛媛

摘 要 法治政府评估活动既是对全球化法治指数浪潮的回应，也是发轫于我国法治政府建设的客观要求。法治政府评估指标体系对法治河北建设具有重要意义。法治机关评估指标体系应当遵循科学性、实用性、多元化、区分原则加以构建；测评方式要综合运用网上测评、实测等多种方式；此外，要建立评估指标的动态调整机制。

关键词 法治评估 指标体系 实测

基金项目：本文系申静主持的2014河北省人力资源和社会保障厅课题《河北省法治型机关的指标体系的构建及其实现路径》（课题编号为JRS-2014-8002）及2015河北省社科基金《国家治理现代化视野中法治河北实现路径研究》的课题成果（课题编号为HB15FX046）。

作者简介：申静，河北大学政法学院讲师，研究方向：行政法学；杜媛媛，衡水学院法政系，副教授。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-218-02

量化法治、法治评估运动作为评价、推进法治建设的重要途径在全球范围内兴起。在我国，法治政府评估活动既是对全球化法治指数浪潮的回应，也是发轫于我国法治政府建设的客观要求。法治政府评估是法治政府建构的重要驱动力，为法治政府建设提供了标尺和检验依据。如何设计一套科学的法治政府评估指标体系，将法治这一价值导向的丰富内涵和基本构成要素予以量化以客观衡量、检测、指引法治政府建设是一项重要课题。

一、河北省建立法治政府评估指标体系的规范梳理

从规范层面看，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求：“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。2015年《河北省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》中明确指出：“完善法治政府建设指标体系。”上述文件表明了党中央、国务院以及河北省政府着力推进法治政府指标体系的建立和完善，为法治政府指标建设指明了方向，提供了制度支撑。在立法层面，河北省尚没有在省级层面制定有关法治政府指标体系的法律规范，存在立法空白。

二、河北省建立法治政府评估指标体系的必要性分析

当前，河北省正在全面推进法治政府建设，建设法治河北。法治政府评估指标体系对法治河北建设具有重要意义。

（一）衡量、检验法治政府建设的标尺

法治政府指标体系具有“认知与评价”功能，是衡量、检验法治政府建设的标尺。河北省法治政府建设水平在全国并未位居前列，通过法治政府评估可以客观评价各级政府及其部门法治建设发展水平，发现制约和影响依法行政的主要问题和薄弱环节，进而寻找改进措施。量化法治中测评得分、城市得分排行榜等有助于各级政府和部门比照指标体系，与其他测评对象横向进行对比，寻找差距， 进而定位下一步法治建设的着力点。

（二）为法治政府建设指明方向

法治政府作为一种价值评估是法治政府建设的重要抓手和推动力。以量化法治的方式推行法治建设不失为一条有效途径。评估具有多重功能，除了评价功能外，还具有指引功能。评估指标中蕴含着科学、合理的法治方式，对治国理政具有重要参考价值，可以为法治政府建设指明前进的动力和方向，有助于国家治理体系现代化的实现，实现政府善治。

三、河北省法治政府指标体系构建的路径分析

“法治评估指标是评估活动的核心，直接决定评估效果的关键。”设计一套科学的评估指标体系和考核标准有助于对法治机关建设的成效进行衡量，通过评估便于发现法治机关建设中存在的问题，进而提出有针对性改进对策，为法治机关建设提供参考。将法治政府的内在要求分解、量化、细化，设计一套可统一适用于各行政机关的指标体系并非一件易事，受制于诸多因素。

（一）法治机关评估指标体系建构的原则

1.科学性原则：指标设计的科学性直接决定了测评结果的公正性和可信度。指标研发团队要依据法治政府建设的要求和现状合理选择指标观测点、确定分值权重和评估方法。要通过试测、试错来不断调整修正指标体系，以保证其科学性和合理性。

指标的科学性要求定性准确、定量精确。现有的指标设计仍以定性研究为主，这一点无法与国际实践接轨。河北省法治政府指标体系应当将定性和定量有机结合，注重量化分析，收集数据后依据指标体系进行赋分，最后呈现客观精确的数字。

指标设计的科学性要求合理平衡客观指标与主观指标的比例。主观指标是以公众对法治机关建设的主观评价进行赋分。在评估中引入主观指标是公众参与与协商民主的体现，公众作为法治政府建设的亲历者、体验者具有一定的发言权。其缺陷在于公众作为评价主体的能力具有有限性，不同的测评对象因其价值取向、认知等因素影响难以做出真正客观、中立的评价，测评数据易产生波动性。客观指标则可以有效克服主观指标的诸多缺陷，以结果为导向，可有效保证测评结果的客观性。因而在指标设计中客观指标和主观指标应当有机结合，且客观指标的权重应远大于主观指标。

指标设计的科学性要求正确处理普适性与创新性之间的关系。评估指标设定应当具有一定的普适性。在同一时期内依据该指标可以对不同的行政机关法治建设状况进行排序对比。“法治政府所具有的共同性、普遍性内涵应当成为评估指标体系的基础”。此外，在指标设置中，也应当为各机关法治建设的创新行为留一定的分值。这种考量与我国法治建设的进路有关，“地方先行先试”是为国家法治探寻突破口的基本方略。各机关的法治创新行为可以加分，进而提高区分度，以鼓励其进行制度创新。

2、 实用性原则：法治政府内涵丰富，有些要素可以量化，有些要素无法量化。要确保设计出的指标具有实用性和可操作性。量化法治离不开数据统计和定量分析，指标可以通过打分的方式“落地”方可具有实际操作性。以政府信息公开为例，《条例》规定了政府主动公开信息的义务，主动公开具有广泛性，在指标中无法穷尽所有的需主动公开事项，遵循实用性原则，可选取财政预决算公开、行政处罚信息公开等重点事项进行测试。

3.多元化原则：现有的指标具有趋同性，没有充分凸显地方特色。实践中，不同地区法治发展进度和关注点差异较大，各地指标设计也不须一刀切，可以在遵循法治政府统一标准的前提下，充分发挥地方特色，突出重点，进行制度创新。多元化是地方指标体系的发展趋势。仍以信息公开为例，有的省份如北京市、上海市信息公开制度已经形成长效机制。如果选择政府信息公开指南、年报等制度进行考核，得分都是满分，这时考核无法发挥“引导”功能。同一指标对于法治落后地区而言具有评价和考核的意义，这些地区信息公开的规范化建设亟待加强，有必要将其作为法治建设指标进行考核，进而形成驱动力。河北省法治政府构建应当着眼于河北省法治政府建设的目标、任务，突出河北省地方特色，设计具有针对性和实践性的指标体系。

4.区分原则：测评指标的设计要遵循区分原则，针对测评对象的不同，选择相应的测评指标。我国实行条块分割的管理体制，不同层级的政府、不同的政府职能部门行政管理职权存在很大差异，法治建设的内容也不尽完全相同。从纵向看，省级、市级、县级、乡镇政府工作重点存在差异；以重大行政决策为例，其主体一般为县级以上人民政府；从横向看，同级政府工作部门之间职能差异也较大。有些部门直接与公民打交道，行政执法事项较多，如食药局、公安局；而有些部门不直接面向相对人，如统计局等。综上，测评指标应当遵循“政府与部门分开、区分部门类别”的原则分别予以设计。笔者倾向于先参照法治政府的评估指标设置出一套通用的法治机关的评估指标，在此基础上依据每个机关的不同特点“因地制宜”地对指标进行调整，增强其针对性。

（二）评估的方式

评估的方式选择直接关系评估结果的科学性。“法治指标方法的选择取决于评估的目的、评估层次、评估对象等多方面内容。” 从实践来看，评估主要采用以下两种方式：

一是网上评测。在大数据时代和网络时代，政府信息公开的步伐日益加快，许多测评数据可以从政府门口网站进行查询。网上测评以其便捷、成本、效率高等优势日益获得测评项目组的青睐，逐渐成为测评不可或缺乃至优先选择的方式。其缺陷在于网上测评多针对该制度有无建立，无法测评出该制度的实施效果。以政府信息公开指南为例，网络检索仅能查到该城市有无指南，通过实地测评可得知指南中的渠道是否畅通、便民。

二是实测。实地测评注重用户体验，测评员通过亲身体验获取一手、直观和鲜活的信息及数据。以政府信息公开为例，申请人可以通过邮寄申请、打电话、发传真等实测方式对该依申请渠道是否便民进行测评，并可以提出有针对性的建议。这种“亲历者”体验式的测评方式既关注静态的制度建设，又关注制度的运行效果。通过体验，测评人可以对该城市的法治建设状况有更为客观的评价，了解制度是否在实践中得以落实，可准确“把脉”，找到法治建设中存在的问题，进而有针对性的开出“药方”，提出改进对策。其缺陷在于：一是测评成本较高，须委派人员奔波至各城市进行实地测评，耗费大量差旅费、住宿费、邮寄费等费用。二是实地测评通常派一至两人进行三次以内实地测评。该样本和数据能否全面、客观的反映出该部门的法治建设状况，是否会出现“以偏盖全”，是实测需要重点考虑的内容。

综上所述，网络测评、实测等方式均具有其优势和局限性，不能仅倚重单一测评方式，建议以组合的方式进行测评，弥补单一模式带来的信息不对称和不完整。在方法选择上，要注重科学性和可操作性，同时进行成本效益分析，在不影响测评结果的前提下，尽量选择成本低的测评方式。

（三）评估指标的动态调整机制

正如杨小军教授所言：“法治政府建设与法治发展一样具有渐进性特征”，作为评估法治政府的指标体系自然也不能一成不变。应当建立评估指标的动态调整机制，部分指标尤其是动态指标要随着法治政府建设实践及时进行调整，以确保指标设置的科学性、合理性。例如政府信息公开指南这一观测点，如果该项指标得分率连年在90%以上，说明信息公开指南制度建设已形成长效机制，再对其继续观测的意义不大，区分度也不高。因而，该项指标应当及时调整，降低分值或者取消。

参考文献：

[1]王敬波.法治政府的评估主体、指标与方法.改革.2014（9）.

[2]戟浩飞.法治政府指标评估体系研究.行政法学研究.2012（1）.

[3]付子堂、张善根.地方法治建设及其评估机制探析.中国社会科学.2014（11）.

[4]钱弘道，等.法治评估及其中国应用.中国社会科学.2012（4）.