检察一体与检察官独立的冲突与平衡

张浩

摘 要：自十八届四中全会提出全面推进依法治国以来，司法改革成为推进依法治国的主题，我国相继出台了一系列司法改革措施，比如司法员额制、司法责任制等。这些措施令人耳目一新，也使民众对依法治国充满了希望。司法责任制是司法改革的一项重大措施，也是司法体制改革的关键，我国检察制度实行检察一体化，长期以来，检察院办案组织及运行机制比较模糊和混乱，“上命下从”的模式很难落实检察官责任制。检察一体与检察官独立之间矛盾与冲突也日趋凸显。检察官办案责任制本质上是检察官个体与上级检察官、检察长、检察机关之间的权力和责任关系。在此改革背景下，如何平衡检察一体与检察官独立之间的关系，更好地落实司法责任制显得尤为重要。

关键词：依法治国；检察一体；检察官独立

一、检察一体化与检察官独立的冲突

（一）检察一体化：检察指令问题

检察一体化原则是检察权运行的一项基本原则，它又可称为检察一体制、检察一体主义，主要是指各级检察院、检察官在履行职权、职务过程中根据上级检察院、检察官的指示和命令进行工作和活动。检察机关上命下从的领导关系中，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务不但有指挥监督权，也有职务收取权及移转权。下级检察官则有相应的服从义务和报告义务①。

“上命下从”的检察一体问题在德国称为“指令权”问题，指令，系指上级长官对于下级属官针对职务上之事项所为之一般或个别的指示；得行使上述指令之权能，称为指令权②。但是不可忽视的是当前我国检察指令运行存在较多问题。第一：检察指令范围不清，数量过多。我国目前检察院实行三级审批制，承办检察官对所办案件只有建议权而无决定权。第二：检察指令形式并无法律明确规定。检察指令形式多样，既有书面又有口头，但法律没有明确规定。

（二）检察官独立性

关于检察官独立，是检察官行使检察权时具有独立性。我国《宪法》第131条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权。不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《刑事诉讼法》第五条延续《宪法》规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法和刑事诉讼法都规定了检察权的行使主体为检察院，并未提及检察官。但《检察官法》第6条规定：检察官的职责包括法律监督、代表国家提起公诉、进行侦查以及其他相关活动。这样看来检察官似乎有独立的检察权。但是根据法律冲突解决方法得出的结论，却使人大失所望。由此看来，检察权只能由检察院统一行使而检察官并没有权力独立行使。

（三）检察一体与检察官独立的冲突

长期以来，我国对检察一体化的认识存在严重偏差，我国检察机关内部实行的办案体制是三级审批制，在这一体制下，普通检察官只是承办人员。检察官承办案件，决定权集中在检察长和检委会，部门负责人则有审核权，从而形成了上命下从的行政性关系为特点的办案机制。这样的办案机制忽视了检察活动的司法性，它与检察权的性质以及检察权行使的内在要求矛盾，检察官难以成为具有一定决定权的独立行使检察权的主体③。在司法实践中表现出明显的弊端，一是具有“审而不定，定而不审”的特点，二是承办人员对领导形成依赖，难以充分调动检察官的积极性与荣誉感。三是办案责任不明，指令层级过多，因此无论是指令作出主体还是执行主体，其责任都较为模糊。

上述弊端在国家司法制度和诉讼体制的改革的大背景日益明显④。检察一体不断冲击着检察官独立，检察官独立在夹缝中生存，摇摇欲坠，普通检察官面对上级检察长的指令，不敢反抗，唯唯诺诺，俨然成了主仆关系。“忍无可忍”下，检察官们终于发出了“呐喊”，要求检察官独立。于是乎，检察一体与检察官独立不断撞击，冲突矛盾日益加深，如何去协调和平衡两者之间的冲突，成为当下检察改革的关键问题。

二、检察一体与检察官独立的平衡

检察一体化与检察官独立的目的实质上都是为确保检察权公正的行使，检察官应该是检察权行使的主体，检察一体化应尊重法定范围内的检察官独立。检察一体化不应是排斥或否定检察官独立的单纯的一体化机制，而是既有利于保证检察官高效公正地行使检察权，又有利于促进检察权统一行使的检察一体化机制。

最高检刚出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，确定了司法办案组织形式，即独任检察官和检察官办案组。明确了检察人员的职责权限。第6条规定：人民检察院直接受理立案侦查的案件，一般由检察官办案组承办，简单案件也可以由独任检察官承办。决定初查、立案、侦查终结等事项，由主任检察官或独任检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后保检察长（分管副检察长）决定。在很明显，《意见》仍在强化检察一体化，加强检察权指令，对某些事项仍采用三级审批制。但是通过列举检察长的权限，使检察指令范围更加明确具体，进一步规范了检察指令的法治化。

虽然《意见》仍未改变检察一体化的强势地位，但在很多方面提高了检察官独立性并突出检察官的主体地位。如第五条规定：审查逮捕、审查起诉案件，一般由独任检察官承办，重大、疑难、复杂案件也可以由检察官办案组承办。独任检察官、主任检察官对检察长（分管副检察长）负责，在职权范围内对办案事项作出决定。这一条是检察官独立的极大突破，赋予了普通检察官一定的决定权。这小小的决定权看似微不足道，其实是在平衡检察指令与检察官独立，调动独任检察官和检察官办案组的积极性。

抗命权是检察官独立性的重要表现。《意见》中虽未直接赋予检察官抗命权，但赋予了检察官异议权，并可以根据法条反推出具有一定的消极抗命权。在《意见》第10条第二款规定：检察官执行检察长（分管副检察长）决定时，认为决定错误的，可以提出异议。检察长（分管副检察长）不改变该决定，或要求立即执行的，检察官应当执行，执行的后果由检察长（分管副检察长）负责，检察官不承担司法责任。检察官执行检察长（分管副检察长）明显违法的决定的，应当承担相应的司法责任。对于这个条款的后半段，可以反推出如果检察官不执行检察长明显违法的决定的，不承担司法责任。这也暗含着平衡检察一体与检察官独立的目的。这个条款对于保障普通检察官极为重要，检察官独立不仅仅体现在行使检察权的独立上，也体现在对检察官的保障上，长期以来，上命下从的体制要求检察官对检察首长的检察指令无条件服从，而一旦出现错误，责任往往由执行的检察官承担，检察官的权益得不到保护和尊重，而本条款的设计，赋予检察官异议权的同时，也暗含着对普通检察官的保护。在一定程度上使检察一体与检察官独立之间取得了平衡。

三、结语

检察一体与检察官独立之间的关系历来争议，大陆法系和英美法系国家在检察一体下对检察官独立性作出不同的规定，或者对其减弱或者对其增强。但对于我国目前状况，宪法和法律将检察权赋予给了检察院，检察官似乎处在一个尴尬的境地。但迎着司法体制改革的春风，面对两者之间的冲突和平衡，最高检出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》给我们做了些许解答，本文简要的引用《意见》中部分条文进行研究和分析，找出其中对检察一体和检察官独立之间可以平衡的措施。（作者单位：北京工商大学）

注释：

① 孙谦.中国的检察改革.法学研究，2003，6.

② 林钰雄.检察官论，2008.

③ 孙谦.检察官制度刍议.人民出版社，2004：224.

④ 龙宗智.论独立依法行使检察权.中国刑事法杂志，2002，1.

参考文献：

[1] 孙谦.中国的检察改革.法学研究，2003，6.

[2] 林钰雄.检察官论，2008.

[3] 孙谦.检察官制度刍议.人民出版社，2004：224.

[4] 龙宗智.论独立依法行使检察权.中国刑事法杂志，2002，1.

[5] 龙宗智.论检察.中国检察出版社，2013.