《巴黎协定》将带来变化

何佳艳

在G20杭州峰会开幕前夕，中国和美国先后向联合国秘书长潘基文交存气候变化《巴黎协定》批准文书，让该协定在年底前生效成为大概率事件。

中美批准《巴黎协定》

8月29日至9月3日，十二届全国人大常委会第22次会议对中国政府4月22日在联合国签署的《巴黎协定》进行了审议，受国务院委托，国家发展和改革委员会副主任张勇作关于提请审议批准《巴黎协定》议案的说明。会议以154票赞成、0票反对、0票弃权通过了批约的法律程序。随后习近平主席和奥巴马总统进行了会晤，并举行了中美两国参加《巴黎协定》法律文书共同交存活动，两国元首正式向联合国秘书长潘基文交存各自批约的文书，并发表了有关中美气候变化合作成果的联合声明。

声明回顾了两国自2013年以来在气候变化领域的合作历程，重申了已经发表的三份元首联合声明的重要内容，并希望通过此次两国共同交存文书的行动，加快推动《巴黎协定》的生效和实施，两国还将尽快发布本世纪中叶的温室气体低排放发展战略，共同推动氢氟碳化物（HFCs）减排、全球航空市场机制建设（GMBM）等行动，继续加强国内行动和国际合作，倡导绿色低碳投资，严格控制公共投资流向国内外高污染、高排放项目，建立绿色低碳和气候适应型经济，助推全球应对气候变化行动。

离生效还有多远？

《巴黎协定》是2015年巴黎气候变化大会通过的全球气候变化的新协定。它是继1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，将形成2020年后的全球气候治理格局。《巴黎协定》设立了将全球平均气温升幅控制在2℃以内的长期目标，并为将气温升幅控制在1.5℃以内而努力。

2016年4月22日，中美签署《巴黎协定》。目前，已经有180个《联合国气候变化框架公约》缔约方签署了《巴黎协定》。

根据规定，《巴黎协定》生效前提是由至少55个缔约方批准、接受、核准或加入文书后三十日起生效，同时这些缔约方的温室气体排放总量至少占全球碳排放总量的55%。

在中美宣布批准《巴黎协定》之前，已有超过20个缔约方完成了批准协定的程序，不过这些国家的碳排放量合计仅占全球1%，远不及协议生效门槛。中美两国的碳排放量约占全球的38%，两国批准《巴黎协定》被认为是全球减排努力向前迈出了一大步。

目前联合国方面在9月21日策划了特别日程，即在联合国大会期间邀请所有计划批准《巴黎协定》的国家正式交存他们的批准、接受、核准或加入文书。

根据世界资源研究所目前做出的最新更新计算，除包括中美之外的26个已宣布批准《巴黎协定》的国家之外，还有31个国家将或极有可能在今年宣布批准，这其中就包括巴西等国，这将令总体参加国家达到57个，并将参加《巴黎协定》的国家的排放量占全球排放的份额提高到58.4%，在两项要求上都超过55：55 的规定。

接下来，按照日程，如10月7日时确定可以达到生效所需国家和排放量额度，则在11月即将召开摩洛哥气候变化峰会（COP22）上召开巴黎协议第一次缔约方大会（CMA1），在此次CMA1上将审议国家自主贡献（INDC）的共同时间框架。CMA会议还将通过关于某一缔约方随时调整其现有的国家自主贡献以加强其力度水平的指导。

但让协议生效仍然存在一些不确定因素。美国媒体指出，如果该协定在今年年底前生效，届时奥巴马仍在担任美国总统。若希拉里在11月当选，她有望继续奥巴马的气候政策并执行《巴黎协定》。而共和党总统候选人特朗普发誓，当选美国总统后将取消这一协定。但若协定已经生效，则特朗普很难取消，因为协定第28条规定，协定一旦生效，缔约方三年内不得退出；如退出的话，另需一年时间才能有效，而这恰好是美国总统的一个任期。

到目前为止，尚未加入或未批准《巴黎协定》的碳排放量较多的国家包括俄罗斯、印度、日本、德国、巴西、加拿大、韩国、墨西哥、英国、印度尼西亚、南非及澳大利亚等国。据悉，巴西、阿根廷、韩国及日本等排放大国均处于赢得协定国内批准的关键阶段。

世界资源研究所并在最新报告中指出，无论10月7日将发生什么，有一件事是非常清晰的：《巴黎协定》注定要成为历史上全球得到最广泛、最迅捷批准的国际条约之一。可资对比的是，《京都议定书》从谈妥到生效，整整花了七年时间。

市场机制之选提上日程

可以预见，如果未来《巴黎协定》生效，在减排压力的推动下，中国政府的低碳经济转型和能源结构调整力度将进一步加大。任何致力于清洁低碳发展的政策都具有减排效应。而如何通过市场机制，更有效地减少碳排放，是中国政府采取应对措施的重要方面。

具有针对性的减少碳排放机制，应首推碳税和碳交易。碳税采取的是价格干预，试图通过相对价格的改变来引导经济主体的行为，以降低排放数量。而碳交易则通过数量干预，在规定排放配额下，由市场交易来决定排放权的分配。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强认为：从减排成效看，碳税可能使企业在采取节能减排技术措施的同时，通过提高产品价格，将新增碳税的成本转嫁给下游消费者，导致碳税只能增加财政收入而不能对排放形成有效约束。因此，碳税的效果具有相当的不确定性，很大程度上要取决于产品的需求价格弹性。

与碳税相比，碳交易的减排效果相对确定。从这一意义上说，同一力度的减排政策，碳交易的减排成效可能更大。

从减排成本看，碳税主要是信息成本。因为合理的税率确定，政府需要获得每个行业（企业）排放的成本，以及排放对社会环境的影响，信息不充分会导致税率偏离合理水平，进而损害碳税的有效性。与碳税相比，碳交易所需信息相对简单，通过采用拍卖方法，在机制设计合理的情况下，企业减排成本应该可以在其报价中得到充分反映，无须政府付出额外的信息成本。但是，碳交易体系需要构建交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系等基础投入，而碳价格的不确定性会增加减排企业的管理成本。因此，碳交易的整体成本可能更大。

从短期政策可行性看，碳税比碳交易机制可能更有效率。政府通过设立碳税，并根据总体减排目标，设定税率调整的时间表，可以使碳排放的成本变动可预测。而企业也可根据自身情况，明确未来的生产经营。与价格波动幅度巨大的碳排放交易相比，碳税更有确定性和效率。此外，碳税避免了棘手的减排配额的分配问题。

碳税短期效果更好，能促使国内高碳、能源密集型产业尽快实现较大减排。而中长期看，基于总量控制的市场碳交易，仍是实现碳减排成本最低、效率最明确的政策工具。