我国公权与私权冲突现状及解决途径之探讨

汪韦韦

【摘要】公权力，是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或是人类社会和群体组织有序运转的智慧、决策和管理能力。公权力的扩张势必会导致对私权的侵蚀与冲突，我国公权与私权矛盾冲突随社会发展日渐突出，具有范围广、传播快、处理难、后果严重等特征。其根源有众多方面，只有完善公法制度、规范权力运行机制、尊重私权、严格界定公私利益等，才能逐渐使公权与私权之间的矛盾处于缓和，进而逐步走向和谐。

【关键字】公权，私权，冲突，制约，监督

柏拉图认为：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。

公权与私权的冲突，自国家时代开始便无处不在。如何解决公权与私权之间的冲突，是历代法学研究所追求的重要目标之一。本文将从我国公权与私权冲突现状出发，通过探究公权私权冲突之根源，来试图探究解决二者之间矛盾和冲突的理论途径。

一、公权和私权的概念及特征

1.公权力的概念及特征

公权力，是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的智慧、决策和管理能力。公权力是人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和供给公共物品和公共服务（制度、安全、秩序、社会基础设施等），促进、维护和实现社会公平正义，而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行的权力。合法的公权力本质上是一定范围内社会成员的部分权利的让渡，即一定范围内社会成员的授权。公权力具有三个明显的基本特征：

（一）从主体上看，公权力属于公众而非某个人。它是公众的权力，是人民大众的权力。公共性是公权力的核心内涵。所谓公共性，是指一种公共性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。

（二）从客体上看，公权力应该指向的是公共事务。纯粹私域的事务不应该动用公权力去干涉，否则就侵犯了私权。

（三）从功能上看，公权力的来源和基础是公共利益。公权力是承担着公共责任并且为公共利益服务的，否则，公权力就很有可能变成私化和私有。

2.私权的概念及特征

私权，又称私权利，是指以满足个人需要为目的的个人权利。私权的范围极广，涉及社会公众生活的各个层面，具体包括公民、企业以及社会组织甚至国家，在自主、平等的社会生活、经济生活中所拥有的财产权和人身权。私权是相对于公权而言的，它是社会群体所具有的本源性的权利。相较于公权而言，私权的特征表现为：

（一）从主体上看，私权利属于个人所有（包含企业、团体、社会组织及国家等）。每一个社会个体都享有相应的权利，与公权相区别。

（二）从客体上看，私权利所指向的是纯粹私域的事务，涉及社会个体的人身、财产等具体事项。

二、我国公权与私权冲突现状分析

1.我国公权与私权冲突现状

就当前来说，我国公权与私权的基本矛盾是人民群众日益增长的私权诉求与公权保护不力甚至蓄意侵犯之间的矛盾。公权与私权的冲突主要表现为在执法过程中公权对私权的侵犯和私权对公权的侵蚀两个方面。公权对私权的侵犯主要包括对公民人身权的侵犯和对公民财产权的侵犯。在执法中，对人身权的侵犯主要集中在对公民身体权、自由权、隐私权和名誉权的侵犯上；对公民财产权的侵犯主要指的是对公民合法拥有的私人财产的不当处置，包括违法扣押、没收、冻结、征用等。公权对私权的侵犯，有的属于作为侵权，或称为积极侵权，即因积极执法行为而造成的侵权，大部分执法侵权都属于积极侵权；有的属于不作为侵权，或称为消极侵权，指因不履行自己的职责义务造成的侵权，如因执法部门玩忽职守导致当事人合法权益受损等。对公民私权的侵犯，严重的可能触犯刑法，构成犯罪。其次是私权对公权的侵蚀，主要表现为一些组织和个人为了谋求私利，向执法者行贿，执法者借此将权力寻租，牟取不正当利益，造成公权力的异化。公权力的异化的结果必然导致对第三方合法权益的侵犯，第三方可能是国家、集体，也可能是个人或其他组织。

2.现阶段公权与私权的冲突的特点

现阶段我国公权与私权冲突的特点表现为：第一，事件影响范围广、传播速度快。利用网络，冲突导致的事件信息会在极短的时间内迅速扩散。第二，处理难度和风险性加大。由于网络信息张贴发布的随意性及事件陈述的情绪化，案件事实在传播过程中可能被歪曲，导致冲突双方的对立和矛盾被放大，增加了处理的难度和风险性。第三，社会后果严重。由于网络评判本身的非理性再加上恶意煽动和大多数人对真相的不明，造成冲突后果影响恶劣，极大地破坏政府及执法部门的形象，造成严重的社会对立，影响社会稳定。

3.我国公权私权冲突凸显的原因

近几年来，我国公权与私权的矛盾与冲突集中突显，主要有以下几个方面的原因：

（一）随着我国民主与法治建设进程的不断推进，人民群众法治意识增强，更多的人敢于拿起法律武器捍卫私权。

（二）随着我国社会经济的发展，相对稳定的中产阶层逐步扩大，形成了以实现个体私有财产权利为宗旨的市民社会组织，壮大了和公权相抗衡的力量，对公权力行使提出了更高要求。

（三）在城市化进程中，一些地方政府和部门为了谋取地方和部门利益，打着公共利益的旗号，违法介入土地征用、房屋拆迁等商业开发活动，侵犯公民的合法权益，引发各类群体性事件。

（四）权力本位意识作祟。由于历史的惯性，落后的权力本位意识在一些执法者思想中仍顽固地存在并产生消极影响。第五，执法者法律素养不高，缺少私法自治、私权神圣的观念，缺乏对私权的尊重，分不清公权和私权的范围与界限，掌握不住介入私权领域的程度和分寸。

三、公权与私权冲突之根源解析1.公权力属性决定

（一）公权具有强制性和主动性

公权力是由国家通过法律、法规以及规章等法律性文件确认的，由国家强制力保证实施的国家权力。公权力代表的是统治阶级为维护阶级统治而采取的各种代表国家意志的权力，在属性上天然的具有强制力。

（二）公权具有侵蚀性和扩张性

由于公权力具有强制性、主动性和单方面性等特征，因此，在权力运行过程中，如果法律未能对公权行使的形式、程序和过程以及手段等进行有效的规制，就极易产生权力的滥用与恣意扩张。公权力存在于社会生活的各个方面，社会公众生活的方方面面都有公权力的渗透，而这势必对造成对公民私权的侵蚀与损害，其具体表现形式有：暴力拆迁、城管暴力执法、刑讯逼供、司法程序中的徇私枉法等。

（三）公权易滋生腐败

由于公权力具有天然的优越性，代表的是统治阶级的意志，在国家统治上占据着理论的制高点，公权力的扩张与膨胀成为必然。公权力的行使主体是国家机关，但是国家机关又是由自然人来具体组成的，人类的自然属性决定了人的欲望的无限制性，因此，在由自然人组成的国家机关行使公权力时，就必然会导致公权力的滥用、妄用及腐败。公权的运行一旦滋生腐败，就会产生公权向个别私权转化、私意在一定程度上替代公意的现象，从而导致公权私权界限部分，公权成为个别人或个别组织及团体的牟利工具。

2.公共权力运行中存在的缺陷

（一）权力运行双轨制导致权力的过分集中

一条是原有的、传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一条是人民代表大会制的权力运行轨道。由于权力运行双轨制的存在，就不可避免地产生一系列的问题。我国实行的是中国共产党领导下的，各民主党派参政议政的政治协商制度，在这种制度下，真正具有决断力和主导力的仍然是中国共产党。在这种情况下，国家的不同层级的权力仍然是集中在党的身上，而在党内又会逐步缩限到党委甚至是党委书记身上，最终往往就变成了个人的领导。在当前政治经济飞速发展的形势下，权力配置和结构虽已有较大改善，但权力过分集中现象仍然存在，其原因在于：第一，党内集权传统仍然在一定程度上保存着，加之封建专制主义影响，集权现象难以一时根治；第二，现行的“议行合一”领导体制导致决策权、执行权、监督权三位一体，权力高度集中；第三，法律、法规以及党纪党规仍然有待完善，只有在法律上以及党纪党规上对领导权力行使的程序、方式以及途径等进行严格的规制，才能逐渐消除权力过分集中的现象。

（二）权力运行的规范性、透明度较低

受当前中国经济、政治以及文化发展水平的限制，中国的法律、法规虽然体系较为完整，但是在立法内容上仍然有较大的缺陷和漏洞。

（三）公职人员激励机制不健全

中国现代公务员管理体制的建立只有短短的几十年时间，而随着政府职能的细化增加，公务员人数急剧膨胀，而与之相应的权利运行激励保障机制却远未跟上公务员人数的发展速度，激励机制不健全、公职人员能动性较差、办事效率、工作效率较低。而公民对公权力的运行要求则是：公平、公正、公开、有序以及稳定，而要实现公权力运行的公平、公正和公开等则需要有良好的公务员队伍的支撑。要保证公职人员工作的积极性、连接性以及公平公正性，就应当建立良好的公务员职级、工资、福利保障系统，确保公务员执行公务能够无“后顾之忧”，尽心尽力在权力运行的职责岗位上发挥应有之力。

3.公权力制约监督机制存在缺陷

社会契约论和人民主权论认为，公权来源于公众权力的转让与委托，是处理社会公共事务不可缺少的强制力量，获得公权的同时就应该承担相应义务。但是，公权力的必不可少并不意味着公权力的无限制性和无边界性。

（一）监督的层级结构失衡

在我国的监督层级中存在自上而下的监督、同级监督、自下而上的监督等监督形式，但是，在我国权力实际运行过程中，同级监督主体的权限大多受制于监督客体。如因宪法没有赋予人大监督同级党委的权力，在地方人大行使监督权时，通常受制于地方党委的领导权，而不能达到实际的监督效果。下级对上级的监督往往更是受制于上级的领导权限而不能真正实现。

（二）监督机构缺乏独立性和权威性

我国现阶段权力监督机构不仅受同级党委或政府领导，又受上级监督机构的领导，权力来源和经济来源等在很大程度上都受到较大的制约。这一现象知识监督结构名义上具有监督权能，实质上去是同级党委和政府的依附机关，缺乏实质上的独立性和权威性，监督制约能力较弱，在行使监督制约权能时处处受到限制。因此，要摆脱这一状况，就必须建立具有财政、职权、管理等方面具有独立性的监督机构，这样才能提升监督的效果和制约力。

（三）各监督系统职能交叉，统一性不足

我国目前已经建立了一个全方位、多层次的较为完善的权利监督体系，但是，在权力监督过程中，显现出职能交叉或重复、责任不清、职权不明以及管理混乱等弊病。权力监督体系是一个完整的系统，其职能的发挥不仅需要明确的职责分配，更需要各部分的协调配合。

（四）现有权力制约与监督法律法规存在缺陷

国家政治经济的发展，使得公权力的范围在数十年时间内得到了极大扩张，几乎渗透社会生活的方方面面。随着国家依法治国基本方面的确立与实施，党和国家对权力制约监督法律的法律制度建设步伐明显加快，形成了国家监督和社会监督较为完整的权力制约与监督体制，但是，受制于经济发展水平与政治发展水平以及国家法治化水平等因素，我国的权力制约与监督法律法规体系仍有较大的缺漏，需要进一步的完善和修整。

四、公权与私权冲突解决的途径

1.完善公法制度，强化对公权力的制约与监督

私权利的享有需要公权力提供法制保障，但应同时加强对公权力的制约和监督，其重点在于明确公权力的行使范围和行使程序，通过立法和法律解释等手段明确界定公权力的权力界限，防止公权对私权的侵蚀和损害。

（一）要明确权力的界限，防止公权力越界行使对私权造成侵犯

当前中国的公权与私权在很多方面界限模糊，这一现象的后果就导致了公权与私权混淆，公权滥用，私权介入公权，从而损害公共利益和公民的利益。因此，要通过改革，按照市场经济的要求，重新配置公权力，如把政府职能分解为决策、执行、监督职能，三者既相辅相成，又适当相互制约。

（二）规范公权力行使的方式和程序

公权力只有按法定的方式和程序行使，才不会对私权构成威胁。中国当前的法制建设偏向于刑法和民法等实体法的建设，而对于程序法的建设则相对落后。因此，应当加强规范公权力的行使方式：以保障公民私权为前提，以符合法定程序为保证，以确保公共利益为目的，通过立法、法律解释等，同现有法律规定相结合，构建出更加完善的公权力行使规制体制。遵循依法治权的原则，对权力执行进行严格的监管和控制。建立依法行使权力的规章和管理制度，规范权力行使，如行政审批制度，财政管理制度，国有资产管理制度，干部人事管理制度等，使一切权力行为纳入法治化的轨道。强调公权力执行的程序性，按照规定程序、步骤、方式行使权力，保证权力行使者在规则范围内活动，尽可能堵住在执行过程滥用权力的漏洞。通过行政处罚、民事处罚、国家赔偿等形式来打击公权力滥用、乱用行为，将公权力的行使的形式和程序严格纳入法制的轨道。

（三）对权力运行结果进行制约与监督

对权力运行结果的制约，是整个权力制约体系中不可缺少的重要一环。主要表现为应实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制。在权力运行过程中，对依法行使权力，对人民事业做出贡献和成绩者应给予奖励，对违法滥用权力造成恶劣结果的，必须追究责任、进行查处。尤其应加大对滥用权力的腐败分子的惩治力度，使权力腐败行为成为“高风险”、“高成本”和“无效益”、“负效益”的行为，最大限度地遏制腐败。

2.完善私法制度，明确私权利的范围

当前，中国的私法体系不完善，对私权的内涵和外延缺乏较为完整的规定，正是由于缺乏这种界定，才使得私权利屡屡被公权力所侵犯。以民法为核心内容的私法划分了市民社会与政治国家的界限，体现了权利本位和私权神圣的理念，可以说，完善的私法（民法）是私权保护的关键。

3.公权要自觉地尊重私权

从公权与私权冲突的具体情形看，执法部门对自己手中掌握什么样的公权力及如何行使这些权力十分了解，但对于相对人依法享有的、不可剥夺的私权利有时却十分模糊，导致执法中的越界侵权。

4.严格界定公共利益，防止执法部门以公共利益为名侵犯公民权益

虽然我国许多法律法规都明确规定了基于公共利益需要，可以限制、剥夺公民、法人或其他组织的财产。但遗憾的是，对于何谓公共利益，却一直没有清晰的界定。正是由于公共利益法律规定的模糊性，才使得一些政府执法部门在公权行使中打着“公共利益需要”的旗号，维护非公共利益，侵犯其他主体的合法权益。笔者认为，对公共利益的界定应当从两个方面着手：

（一）确立合理的公共利益认定标准，防止执法部门恶意地扩大或缩小公共利益范围。公共利益是公众的利益而非政府的利益，所以应从绝大多数公众利益的需要出发进行判定；公共利益是具体的实质的利益而非抽象的间接的利益，应根据客观的现实需要加以评判，不能简单地以城市形象维护、招商引资环境的保护、社会稳定需要等对公共利益作任意解释；公共利益是一种比较利益而非绝对的利益，在公共）利益和个体利益之间，在不同的公共利益之间，都客观地存在着利益的大小、远近、重要性的差别，因此，公共利益并非一定是始终绝对优先和主导的利益。

（二）确立严格公正的公共利益认定法律程序。公共利益是一种法定利益，因此必须遵循法定程序对公共利益进行界定，执法部门无权对何谓公共利益做出解释。在众多公权力对私权利侵犯的案例中，我们可以明显感觉到，一些执法部门和个人把对公共利益的认定看成是属于本部门或执法者个人在权力行使中的自由裁量范围，因此，需要对公共利益的认定加以程序性规范，首先由立法部门对公共利益的内涵和外延作法律规定，明确适用的条件和要求并规定执法部门不得就何谓公共利益行使自由裁量权。其次在发生争议后由法院对争议进行审查，以明确是否属于公共利益范畴。

结语

公权和私权的矛盾与冲突虽是国家时代政治统治过程中必然存在的一对矛盾，但是二者之间并非不可调和。通过政府和社会公众的共同努力以及政治制度、法律体系以及市场经济发达程度的不断提升，其矛盾和冲突可以在一定条件下向着有利于政府、有利于社会公众、有利于政治统治、有利于市场繁荣的方向转变。因此，公权与私权的矛盾与冲突及其解决应对理论的研究是必要且具有重要意义的，是法治中国进程的必要组成部分。

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