推进社会组织协同治理的障碍与对策

◎李璐

推进社会组织协同治理的障碍与对策

◎李璐

推进社会组织协同治理是实现社会治理现代化的重要内容。本文从理念、体系、机制和能力四个方面分析了社会组织协同治理的现状、存在的问题，提出了推进社会组织自治、与政府共治以及实现法治等治理思路，并给出了相关政策建议。

社会组织；协同治理；机制

“十三五”规划纲要提出，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与和法治保障的社会治理体制。实现社会协同，主要是要推进社会组织的协同治理。社会组织代表了社会结构中除企业和政府以外的第三部门，是社会生活中提供社会服务和参与社会治理的重要部门。近年来，我国推动社会组织登记制度改革，实行分类登记制度；支持行业协会商会类、科技类、公益慈善类和社区服务类社会组织发展，加快行业协会商会与行政机关脱钩，健全法人治理结构等政策，对实现社会组织创新发展具有较大地推动作用。同时，通过社会组织提供社会服务，承接政府转移职能，替代政府行使公共服务和社会治理的职能，使社会组织与政府之间的互动协同不断增加，使社会组织真正成为重要的第三部门。

社会组织治理的内容和意义

社会组织是广泛存在于社会中的一种组织形态。我国除了法定的三类社会组织（行业协会商会、公益及慈善类社会组织、社区社会组织）以外，根据实践和研究的需要，还派生出一些多维度的概念，如民间组织（或草根组织）等；同时，社会上还广泛存在着不需登记的①、需登记而未登记的②和在工商部门登记的社会组织，以及尚处在政策模糊地带的境外社会组织等。

社会治理现代化意味着：社会治理主体更多样，这为实现共治提供了主体依据；治理体系更完善，法律、制度和道德等多层次规则体系更完备；治理机制更全面和灵活，治理手段更丰富和高效。

1.社会组织治理更符合共治和自治相结合的理念

政府是在国家中代为行使公共权力的组织，所以政府也具有特定的组织目标和组织代表性，不能完全反映社会大众的众多诉求。社会组织源于社会大众，众多社会组织能够充分反映社会各界的不同声音，代表性更强更完备，社会组织参与社会治理，与政府组织实现共治，更能体现社会公平和正义。

2.社会组织治理成本低、效率高且专业化

社会组织是根据社会需求自主成立的，在所属的专业领域具有较好的专业基础。与政府单方面治理相比，社会组织治理能够降低政府治理成本，减少政府公共行政开支，实现市场机制配置资源，在各行业领域实现专业化治理，寓管理于服务，实现柔性化、人性化管理。

3.社会组织治理增加了治理机制和治理手段

在我国推进国家治理现代化的过程中，社会治理是实现社会运行平稳、顺畅和高效有活力的重要组成部分。而社会组织的参与则拓宽了社会治理的范围，增加了治理机制和治理手段，为更高层次的国家治理奠定了基础。

社会组织治理现状

党的十八大报告中提到“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。“政社分开”第一次出现在党的纲领文件中，标志着政府逐渐有意识地让渡部分社会建设领域的权利给社会组织等社会部门，这也体现了党中央和中央政府对待社会组织的理念变化。

1.社会组织通过对内对外服务可以实现社会治理

实践和研究显示，社会组织通过履行服务、沟通和自律等具体措施，在服务社会、维护社会公正、规范市场行为、反映社情民意、协调和解决社会矛盾以及整合社会关系等方面都有不可替代的作用。从服务对象和服务属性来看，社会组织的服务主要可分为面向组织成员的内部服务和面向社会公众的社会服务。内部服务方面，社会组织不断加强成员之间的交流和信息共享，尤其是社会团体类组织，加强行业约束、监管和自律，提升组织整体形象，增强组织发展活力和社会凝聚力。外部服务方面，社会组织尤其是社会服务组织，通过提供多样性的社会服务，能够满足不同需求的社会受众的诉求。组织成员和社会受众的社会需求得到满足，是实现社会平稳、顺畅运行最直接的途径，也就达到了社会治理的目的。

2.社会组织通过政社合作也可以参与社会治理

近年来，全国各地社会管理创新的亮点之一是，社会组织参与公共服务和社会管理的方式日趋多样化，如与政府进行合作、参与政府公共服务提供和志愿者服务等，政府也逐步认识到培育和壮大社会组织的必要性与紧迫性。如中山市政府探索与社会组织共同开展新中山人联合救助工作等。

3.社会组织的治理效果相比政府更为突出

在技术手段的影响下，有些社会组织使用了网络、信息和大数据等工具，在社会服务和社会治理方面，由于服务受众更明确，服务手段更具针对性，治理效果能够超过政府治理。根据国家网信办统计，目前全国共有546家网络社会组织③，相当一部分网络社会组织已建立官方网站、开通了官方微博和微信公众账号，不少网络社会组织还开发了APP应用，发挥自身优势，从不同角度参与网络建设、服务网民需求。

存在问题

1.理念：共治理念仍未建立

近年来，虽然我国社会组织发展迅速，但由于发展理念不清晰，导致社会组织实际上处于无序、混乱发展态势，已经暴露出诸如公益性缺失、公信力不足等问题，同时还潜藏着一些深层次的矛盾和问题。

当前一些地方和部门对社会组织在经济社会发展中的地位和作用存在认识偏差，存在忽视社会组织、否定社会组织和防范限制社会组织等现象，从而带来社会组织培育发展措施不力、作用得不到有效发挥等问题。

2.体系：法律和制度体系缺位

迄今为止，我国针对社会组织的专项立法比较滞后，虽然《慈善法》刚刚出台，但与之相匹配的相关法律体系还未建立，社会组织三个重要的法规（《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》和《基金管理条例》）迟迟未修订到位。进一步看，现有法规以程序性规范为主，实体性规范不足，法律在调整政府和社会组织关系时不对等，目前主要是从行政机关如何进行管理的角度去规范，但缺乏政府如何保护社会组织独立地位和合法权益的规范。从政府的角度看，没有一个专门负责对社会组织部门进行立法的部委或机构。立法权和责任被不同部委或部级机构分担，这些部委和机构对特定类型的社会组织具有管辖权。

我国社会组织虽然也可称为非营利组织，但却需要税务部门进行“非营利性”审核才能获得免税资格，即社会组织需要进行免税资格认证。从对社会组织免税资格与捐赠方免税资格申请的条款规定中可以看出，免税资格的认定需要分别进行申请，一次申请无法同时获得两种税收资格，并且两种资格审查工作都较为严格，这使得社会组织的工作效率很难得到最大限度地发挥。

3.机制：与政府合作中主体地位不对等

实践中，政府一元化管理的惯性力量依然制约着人们的思想和行为，一方面政府部门对社会组织参与社会治理心存疑虑，不敢放手让渡社会治理和社会服务空间，导致社会组织难有作为；另一方面由于政府对社会事务的长期介入，导致大多数社会公众对政府之外的社会组织参与社会治理和社会事务，缺乏基本的认同和信心。同时，社会组织的发展难以获得应有的公共资源支持，政府购买服务的机制没有完全建立起来。由于法律和制度体系的缺位，政府购买服务的资金、标准和流程都没有严格的机制设计。

4.能力：现代治理能力不足

健全的社会组织内部管理机制、约束和监管机制，是社会组织自身发展的基本要求，但目前在这方面还存在很多欠缺。一方面，不少社会组织缺乏自律行为，非行政组织行政化、非赢利组织赢利化等现象突出。另一方面，相当多的社会组织内部治理机制不健全，缺乏民主管理机制和有效的工作规范和制度。

思路

推进社会组织协同治理，应提高社会组织的自治能力，创新社会组织与政府共治的模式，加强社会组织治理的法治保障，实现自治、共治和法治多元合一。

1.全面提高社会组织的自治能力

通过培育社会组织的相关政策，加强社会组织的自律能力、治理能力和服务能力。重点加大对公益慈善类、行业协会商会类、城乡社区服务类社会组织以及为社会治理作出突出贡献的社会组织的扶持力度。

2.创新社会组织与政府共治的模式

充分发挥社会组织在发展基层民主、化解社会矛盾和完善公共服务等方面的积极作用，积极推动社会组织协调政府与公众之间、公众内部利益群体之间的各种关系，以避免摩擦、减少矛盾和消除对抗，最终达到双赢及整个社会的安定和谐。通过社会组织参与模式的创新进而推动社会组织治理创新，让社会组织的桥梁纽带作用进一步增强，使社会组织的社会责任和社会价值得以显现。

3.加强社会组织治理的法治保障

采取“统一立法+专门立法”相结合的方式，通过统一立法，明确社会组织的社会治理职能，对社会组织的运行机制、衔接机制和监管机制等予以统一规定。同时，针对不同性质和类型的社会组织进行专门立法。此外，政府应出台配套措施和办法，加强对相关法律制度的宣传和教育，使社会组织尽快达到参与社会治理所需要的社会认同度。

对策

1.形成政府与社会组织合作共治的社会理念

推动政府部门解放思想，建立起对社会组织参与社会治理和服务的必要性和重要性的认识。实现政府简政放权，减少对微观经济社会运行的干预，明确政府职责，将其余职责向社会组织有序转移。推进以事业单位改革为重点的行政管理体制改革，调整政事关系，将政府职能、社会职能实现有序回归。配合政府行政体制改革，推动社会共治的理念深入民心。在法律地位清晰、政策推动有力和诚信自律普及的基础上，通过社会事务信息公开、加大宣传和奖优惩劣等手段，逐步树立社会组织在社会公众面前的正面形象，使广大人民群众建立起社会组织立足社会、服务社会和造福社会的思想认识，建立起对社会组织的信任和信心。

2.优化社会组织治理的法律和制度环境

（1）加快修订出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，充实实体性、操作性规定，制定社会组织分类登记的标准和具体办法，完善社会组织培育扶持和监督管理体系，将离岸社团、网络社团等纳入法规调整范围；推进慈善事业和行业协会商会立法工作。同时，加强相关理论研究，争取在适当时机推动社会组织专门立法。

（2）实施更有利于社会组织发展的税收制度。实施免税组织独立认证制度，免税资格由税务机关最终判定，合理调整社会组织免税资格的期限，消除不利于社会组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格申报和认定的程序障碍；对社会组织享受优惠按照分类分级办法区别管理，扩大符合条件接受捐赠的社会组织的范围；简化税收减免操作程序，建立针对社会组织的票证管理体系。在税收支持的同时，统筹建立财政补贴、政府购买、会员缴费、服务收费、慈善捐赠及风险投资相结合的社会组织经费保障模式。

（3）加强对社会组织的事中事后监管。民政部门依法履行登记、年度检查和日常监管、执法查处等职能，指导社会组织信息公开和社会评估；行业主管部门负责制定社会组织在本行业的活动规范，通过转移职能、购买服务、资金扶持和发布信息等方式引导社会组织健康发展；其他相关部门在职责范围内对社会组织实施监管。探索建立针对离岸社团、网络社团和草根组织的监管办法。完善相关法律法规，大力推进社会组织信息公开和信用体系建设，加强对社会组织的社会监督。

3.完善社会组织治理的实现机制

（1）逐步建立社会组织承接政府转移或委托职能的制度体系。将确需政府承担的管理职能明确下来，同时鼓励各政府部门将可向社会转移和购买服务的职能逐步剥离，明确转移的职能条款并通过法定形式确立下来。凡是社会组织能够有效承担的公共服务，尤其是新增的公共服务，基本上采用政府购买服务的方式由社会组织提供，努力构建民间参与的高效的公共服务供给体制。

（2）加快建立政府向社会组织购买服务的实施方案。购买服务具有明确的实施条件、实施流程和监督评估标准，实施过程遵循程序清晰、规则明确和公平公正的基本原则，逐步杜绝由特事特办引发的关联交易。制定政府购买服务的配套政策，在选拔-实施-评估各个环节实现有据可查，使社会组织参与社会管理制度化、常态化和专业化。根据社会组织服务项目的实际需求制定政府购买服务项目周期，推动购买服务的长期化。

4.加强社会组织自身能力建设

（1）完善社会组织治理结构。将社会组织结构完备性作为承接政府职能的重要考核标准。要完善权责明确、协调运转和有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责，适度控制理事会规模和副理事长职数。推动社会组织建立健全组织章程和组织架构，明确组织目标和发展理念，坚持社会组织的非营利原则。强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务和人事等各项制度。建立社会组织信息披露制度，规范各类服务收费，开展行业自律和他律，提高社会公信力。

（2）加强人才队伍建设。在全社会广泛宣传社会工作者的职业概念，大力推动专业社工在社会组织从业者中的比重。建立专业社会工作人员的职业晋升机制、薪酬激励制度，畅通流动选拔渠道。创新人才培养、选拔、任用、评价、流动和激励机制，在社会组织逐步推开社会工作者资格认定及职业水平评价，拓宽职业社工的发展晋升空间，为社会组织留住人才。推动建立社会组织管理和服务人员培训制度，实行持证上岗，实现社会组织与职业学校、高等院校的联合培养。建立健全专职工作人员聘任制度，依法订立劳动合同，按规定缴纳各项社会保险。采取多种措施，有效动员和利用志愿人才，建立专业化队伍与志愿者队伍相结合的服务机制。

■注释

①如企业、院校、机关等单位中存在的各类群众兴趣社团，是不需在民政部门登记的，一般在单位相关部门备案。

②包括达不到登记标准的草根组织及非法组织等。

③指以网络安全和信息化建设为主要业务，在各级民政部门登记的基金会、民办非企业单位和社会团体。

（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.011 ■ 编辑：马振东