治理农村空心化的两条路径

◎王文彬 郑万军

治理农村空心化的两条路径

◎王文彬 郑万军

随着农村尤其是欠发达地区农村的人口外流呈加速趋势，使得农村空心化问题愈发严重，极大阻碍了新农村和美丽乡村建设。治理农村空心化问题需要从两个方面着手：一是进行并加强农村空心化治理的顶层设计；二是治理关口前移，制定农村人口兜底政策。

农村空心化；顶层设计；关口前移

近年来，农民离开农村的速度和数量一直在持续增加，而农民过度外流导致的农民缺位，严重影响了正常的农村生产建设。根据国家统计局发布的全国农民工监测报告显示，从2008年到2014年，我国农民工的数量从2.25亿人增加到2.74亿人，累计增长了21.78%，年均增加816.67万人。而农民工数量的大幅度增加势必意味着农村人口的剧烈减少，甚至出现了外出农民过多以至于不能满足农村建设发展需求的情况，也就是说农村出现了空心化问题。与此同时，一些地区的农民工数量也已经超过了城市的承载力。

现状

一般说来，乡村建设和三农问题解决的关键在于培育充足的农村建设发展主体，培养新型农民。但当前的现状是，农村中文化素质较高、能力较强的青壮年群体往往更容易离开农村，这意味着新型农民培育的基础严重不稳。同时，这种现状也使得农村成为“386199部队（妇女儿童老人的代称）”的留守地，导致农村生产建设主体和乡村治理主体的严重不足和异常弱质化，继而使得新农村建设和美丽乡村建设遭遇严峻挑战。

农村空心化及其引发的大面积经济社会问题，引起了政府、社会和学界的强烈共鸣。一般说来，三农问题的核心在于农民问题，农民的缺位势必导致农村建设发展遭遇困境。事实上，农村空心化已经成为三农问题在当下的新表现，已经成为新农村和美丽乡村建设的“拦路虎”。且该问题不单单是农村经济或社会发展问题，而是受到多种因素影响而出现的一个综合难题，其中农村人口过度外流造成的农村空心化也已然成为了这个问题的“牛鼻子”，必须得到重视和优先解决。

当前，各地针对农村空心化治理的实践，仍然存在一些弊端，需要引起各级政府的重视和反思。其一，治理农村空心化的整体性方案较为缺乏；其二，对于农村空心化问题，我们更加重视后期治理，一定程度上忽略了前期预防的重要性。因此，对农村空心化治理的研究，应该有以下两个趋势：一是思考研究如何完成农村空心化治理政策的顶层设计，即统筹各方面资源，综合治理农村空心化及其次生问题；二是尽快思考农民转移的极限值，并制定农村人口兜底政策，实现对农村空心化问题的前期预防。

加快顶层设计

农村空心化的治理涉及到农村发展的各方面工作，因此必须加强统筹安排和顶层设计。因为统筹安排有利于精准分配治理资源，实现精准治理，提高有效性。结合农村实际情况，应该从五个方面开展顶层设计：

一是尽快成立治理农村空心化的领导机构，并制定相应的工作制度，确保能够有效调动相关资源，共同服务于农村空心化治理。建议在国家层面，由住建部以及民政部等机构共同成立领导小组，通过狠抓农村土地流转、改善农民生活来遏制农村空心化情势的加剧。

二是科学安排农业生产，并加速培养新型农民，确保足够数量和较高质量的农民从事农业生产，在确保国家正常的粮食生产的同时，为治理农村空心化奠定良好的物质基础。

三是积极吸纳社会力量参与农村空心化治理，通过外部人才的引入和帮扶，激活农村的全面建设发展，有效改善农村整体风貌，提升农民对农业发展的信心和对农村的归属感。

四是进一步完善农民工在城市落户的相关政策，确保外流农民能够在城市安有所居、养有所依，进而减少“半城镇化”现象，更好地维护农村权益。

五是政府要为农村发展提供一定的优惠政策，以便为推进农村发展资源的高效集聚提供良好机遇，继而通过发挥和释放资源的集聚效应及溢出效应来加速农村发展，最终达到治理农村空心化的目的。

治理关口前移

就当前现状而言，思考农村人口转移的极限值，制定农村人口兜底政策，把农村空心化治理的关口前移已经成为一件迫在眉睫的事情。调研发现，政府长期引导的打工经济虽然有效提高了农民的经济收入，但也使农民形成依靠外出务工增加经济收入的单一路径依赖，这对现代农业和农村发展都是极其不利的。农民过度外流将会严重干扰农村的正常生产建设，同时使乡村治理变得更加弱化，最后甚至直接加剧了部分农村的衰败与落后。在这样的背景下，测算农村人口保有的极限值，制定农村人口兜底政策，预防农村空心化的出现，理应成为促进农村发展的重要工作。即通过制定农村人口兜底政策，实现农村空心化治理的关口前移，继而预防农村空心化的出现。

一是通过全国农业普查，并估算新型农民的个人生产能力，从而根据土地种植面积测算出职业农民的需求数量。

二是摸清农村现有人口的保有量、农民外流的数量值，并刻画出农民外流的趋势，与此同时也需要掌握新型农民的成长数量。

三是根据新型农民需求数量以及农民外流趋势测算出农村人口外流的数值空间，建议各级政府根据当地实际，确定出农村人口转移的危险数值范围，并以此为依据制定农村人口兜底政策，并实现对农村人口数量的长期监测。

★本文系2016年重庆市科研创新项目《精准扶贫中地方政府行为逻辑研究》（编号：CYS16110）的阶段性成果。

（作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.012 ■ 编辑：云霞