沿海地区填海造地的形势与建议

◎张清勇 丰雷 王梅婷 年猛

沿海地区填海造地的形势与建议

◎张清勇 丰雷 王梅婷 年猛

近年来，我国填海造地愈演愈烈，部分地区甚至处于“无湾不填，无岛不扩”的失控状态。鉴于目前围填海的严峻形势及其带来的社会和生态后果，建议短期内坚决开展一次全面清理；构建有约束力的围填海管理体制；树立“海洋国土”理念，摒弃政策制定和实施中一味“向大海要土地”的思维；以确权为前提，填海前应先明晰欲占滩涂的产权，并做好补偿和安置工作。

围填海；造地；滩涂

从20世纪90年代中后期起，我国沿海地区掀起了新一轮的填海造地热潮，延续至今，愈演愈烈。目前，从南到北，我国海岸线密布大大小小的围填海造地工程，部分地区甚至处于“无湾不填，无岛不扩”的失控状态。

新一轮围填海的四大特点

1.规模空前

多个省份短短几年的围填数就远超历史积累值，有的省甚至耗光了所有的可垦量。如江苏省2010-2020年的规划围垦面积为270万亩，远期更是高达700万亩。浙江省1949-2004年共围垦滩涂282万亩，而2005-2020年的规划围垦量达到了192万亩，此后该省将没有可成片规模化开发的滩涂资源。比较两次全国湿地资源调查（1995-2003年、2009-2013年）的数据，可以发现，经过短短10年左右的围填，全国近海与海岸湿地面积的减少幅度超过了20%。

2.围填形成土地的所有权和使用权与之前不同

20世纪90年代中期以前，围填形成的土地多为农民集体所有和使用，用于晒盐、耕种或养殖。新一轮填海所造的土地不再归农民集体所有和使用，变成了国有建设用地；不再给农民用于晒盐、农耕或养殖，而是由地方政府用于发展港口经济、临海工业、房地产和旅游业等。

3.引发了社会冲突

滩涂、浅海本是渔民的重要生产场所，由于围填时往往补偿不足、程序不透明，围填之后渔民又被排除在外，导致很多渔民在“失水”、“失滩”之后，陷入“养殖无水、拾贝无滩、捕捞无海”的境地。因此，与早年的围填海能够增进渔民利益相反，新一轮围填海严重损害了渔民的利益，并引发社会冲突。

4.造成了严重的生态后果

滨海湿地具有重要的生态功能：无数水生生物在此产卵和育幼，数百种水鸟栖息于此，每年数以百万计的迁徙水鸟在这里补充能量，滨海湿地还提供了很多直接、间接的生态系统服务功能。据统计，近海海岸湿地面积虽仅占全国生态系统总面积的2.4%，却提供了15.7%的生态系统效益价值。围填海对滨海地形地貌、湿地景观，对近岸海域水动力环境，对滨海湿地及其生态功能，对近岸海洋生态系统的结构与功能，对海洋渔业资源，都产生了剧烈且不可逆的负面影响。据估算，我国每年围填海造成的海洋和海岸带生态服务价值损失达1888亿元，相当于海洋生产总值的6%。

填海热潮的成因

1.地方政府用地需求强烈

在中央政府严控耕地的大背景下，对地方政府来说，新建设用地的开源十分关键。与整理农用地、整理集体建设用地和旧城改造等方式相比，填海的政策制约较少，程序相对简单。而且，填海除了能增加用地指标外，还能重塑岸线、改变城市形象。因此，沿海各地纷纷提出海洋经济发展战略，以保障用地需求、提升城市魅力为名，制定滩涂围垦规划，出台各类补贴和优惠政策，争相“向大海要土地”。

2.管理部门政策偏颇

填海造地不占用耕地，还能缓解占用耕地的压力，甚至可以增加耕地。因此，国土资源管理部门对围填海造地采取支持和鼓励的态度。实践中，国土资源管理部门一方面，出台土地整理或整治规划，把滩涂开发列为增加耕地的重要手段。另一方面，把加大围填海用地指标作为保障建设用地供应的一项重要工作，要求各地结合新增围填海用地等工作，为当地经济社会发展提供必要用地。

3.滩涂产权不清晰

填海造地占用了大量滩涂。这些滩涂的产权如何界定？按照建国初期进行的土地改革政策，形成了滩涂归属国家所有和私人所有并存的格局：没收和征收得来的渔用地为国家所有，其余富渔民、中渔民和贫渔民的渔用地仍为私人所有。之后，渔业也经历了合作社和人民公社等阶段，原属私人所有的滩涂入了社，逐渐变成了集体所有。改革开放以后，滩涂既有国有也有集体所有的规定得到了延续，《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《渔业法》等的规定也是十分明确的。如《宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；《物权法》第五十八条规定“集体所有的不动产和动产包括：……集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。但是，在围填海的实际操作中，各级政府大多一味地把滩涂认定为国有。这样一来，占用滩涂便不再是征收行为，而是“收回国有海域使用权”，甚至没有任何制约。

4.现有管理体制不完善

在《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《海岛保护法》以及2010年国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》等法律规章的框架下，目前围填海管理主要包括分级审批、年度计划管理、区域用海规划、环境影响评价以及海洋功能区划等。但由于过于宏观，在实际操作中，几乎都可以规避。如海洋功能区划通过划分功能区，确定禁止、限制和控制围填海区。但在实践中，海洋功能区划几乎没有约束力。此外，审批、环境影响评价等也都可以绕开，切割成多个小项目进行审批、分拆进行环评等，已是各地通行的做法。

政策建议

20世纪，日本、荷兰等人多地少的沿海国家也尝试通过围填海来解决用地需求。但随着围填海造成的严重环境问题日益显现，这些国家不再进行大规模的围填海，转而严格控制围填海，并积极采取补救措施，对受填海影响的沿海湿地进行生态恢复。鉴于当前我国围填海的严峻形势及其带来的严重社会、生态后果，建议从四个方面入手加以整改：

1.开展一次全面清理

鉴于目前围填海秩序失控的严峻形势，建议由国家发改委、环保部、住建部和国土资源部等部门联合对正在进行的填海项目进行全面清查，清查内容包括项目名称、批准机关、批准时间和面积，项目是否符合海洋功能区划、区域用海规划和年度计划，征收滩涂或收回海域使用权是否符合法定程序，征收滩涂或收回海域使用权的补偿是否合理合法，项目的进展情况，形成土地的利用状况等。重点关注未批先填、批小填大和化整为散申请填海的情况，以及项目对海洋生态环境的影响。在检查清理的基础上进行严厉整顿，停止占用和影响经济生物自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地的填海项目，停止未经国务院和省级人民政府审批的填海项目，停止违反海洋功能区划、区域用海规划的填海项目，整改违反程序和补偿安排不合理的项目。

2.构建有约束力的围填海管理体制

（1）加快制度建设。建立跨部门的围填海综合管理机构，负责全国围填海规划的制定，打破传统的行政区划和管理权限边界。制订《围填海管理条例》，整合现有各部门围填海管理的政策内容，为围填海的法制化管理提供法律依据。

（2）做好围填海科学规划。填海项目要经过科学论证，注重保护生态环境；划定生态保护红线，扩大湿地保护区，保护自然海岸，不得在涉及自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地的滩涂、海域上规划填海项目；海洋功能区划不能随意、频繁变动，涉及更改禁止、限制或控制围填海区的，须重新论证并经上级批复。

（3）强化监管，做好后期评估。通过对围填海项目的动态监视监测和执法监察，整顿围填海秩序，保证填海工程符合海洋功能区划、区域用海规划和围填海年度计划等；严厉查处未批先填、批小填大等违规违法行为，严惩弄虚作假的审批、论证单位和人员；对填海项目的规划、实施进行跟踪调查，项目完成后也要切实进行后期评估。

（4）加强信息披露和社会监督。各级海洋主管部门要加强信息收集和数据披露，不能只公布围填海的确权面积，应披露实际围填海面积及各类型用地的数据。强化公众参与，填海规划、海洋功能区划和环境影响评估的制定过程等要充分公开，接受公众和舆论的建议和监督。

3.树立“海洋国土”理念，摒弃“向大海要土地”的陈旧思维

滩涂也是土地，而且是一种十分珍贵的土地；海洋也是国土，而且是具有重要生态价值和战略意义的国土。要像保护耕地一样，保护滩涂和海洋资源。目前土地管理的政策制定和实施深受“向大海要土地”思维的影响，这是一种僵化的陆地思维，缺乏“海洋国土”的意识，贬低了滩涂、海洋国土的价值。要将“海洋国土”理念贯彻到土地政策的制定和实施中，推进陆海统筹。要切实将围填海纳入国民经济和社会发展年度计划，统一设计建设使用农用地、建设使用未利用地和建设使用填海造地计划指标，一起进行统计和考核。

4.明晰滩涂的产权，并做好补偿和安置工作

确权是前提，要先确定滩涂的所有权归属，再谈是否能够占用、怎么占用。如果滩涂属于集体所有，应参照征收集体土地的要求，确认出于公共利益才能占用，还应支付相应的补偿和安置费用，确保养殖渔民在“失水”、“失滩”以后“原有生活水平不降低、长远生计有保障”；如果属于国有，应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，按程序收回，并做相应地补偿。长期来看，要推进沿海滩涂的确权登记发证工作。浙江临海等地已开展了滩涂所有权确权登记发证工作，要总结这些地方的经验，尽快全面推广实施。短期内，即在全面完成滩涂所有权确权登记发证工作之前，凡准备进行围填海的，应在围填前清理所及滩涂的产权状况，之后才能实施围填海。

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［1］陈吉余. 中国围海工程. 中国水利水电出版社，2000.

［2］陈仲新，张新时. 中国生态系统效益的价值.科学通报，2000，（1）：17-23.

［3］课题组. 中国海洋可持续发展的生态环境问题与政策研究. 中国环境科学出版社，2013.

［4］张明慧，陈昌平，索安宁，林勇. 围填海的海洋环境影响国内外研究进展. 生态环境学报，2012，（8）：1509-1513.

★本文系国家自然科学基金项目《地方政府土地供给行为研究》（编号：71303244）的阶段性成果。

（作者单位：张清勇、王梅婷，中国人民大学农业与农村发展学院；丰雷，中国人民大学公共管理学院；年猛，中国社会科学院农村发展研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.013 ■ 编辑：马振东