美国总统战争权的当代争论

高志伟（山东大学历史文化学院，山东 济南　250100）



美国总统战争权的当代争论

高志伟
（山东大学历史文化学院，山东 济南250100）

摘要：根据美国宪法规定，作为武装部队总司令的美国总统拥有统帅、调动以及指挥军队等战争权。在当代，随着国际形势的变化，美国总统的战争权也有了新的发展，由此也引发了一定的争论。当代美国总统战争权究竟有怎样的表现，引发了什么争论，为何会引发争论以及如何看待在当代产生争论的美国总统战争权，就成了值得探讨的问题。本文拟围绕这几个问题，来对当代美国总统战争权进行一次探究和分析。

关键词：美国总统；当代；战争权；争论

article intends to focus on these issues， to conduct a discussion and analysis of contemporary American president’s war power. Keywords：American President；contemporary；war power；debate

美国宪法第二条规定：“总统为合众国陆军、海军总司令，统辖为合众国服役而征调之各州民兵”［1］，授予总统战争权。但美国宪也将一部分战争权授予了国会，这包括宣战权，征募并供给合众国军队以及为军队制定相关条例等。

在当代，随着美国参与战争的增多，美国总统的战争权逐渐成为了一个饱受争论的问题。本文将对在当代饱受争论的美国总统战争权进行探究和分析。

一、美国总统战争权的当代表现

当代美国总统战争权的一个突出表现是，总统经常在国会尚未宣战的情况下，直接发动军事行动。在当代，无论是朝鲜战争、越南战争这样的大规模战争，还是70年代解救“马亚克斯号”或80年代轰炸利比亚等小规模军事行动，都是总统在不经国会宣战，甚至在国会不知情的情况下直接发动的。总统往往会以国家安全或履行多边协定等理由为自己的行为进行辩护，但其不宣而战的行动终究是无法否认的客观事实。

当代美国总统战争权的又一个表现是，总统往往在战争过程中发挥近乎绝对的主导作用。在当代，无论长期或短期的军事行动，从出兵到撤军的整个过程往往都是在总统的指挥和部署下进行的，而与其分享战争权的国会在其中的影响力则显得十分有限。为了能够确保在战争问题上的领导权，总统还经常推动国会通过授权其采取“必要行动”的决议案。例如，越战时授权约翰逊总统“采取所有必要行动，包括动用空军，应东南亚共同防御条约组织任何成员国的请求，帮助其保卫其自由”［2］的“东京湾决议”。这些授权决议使得美国总统的战争权在一定时期内进一步地巩固和强化，从而使得总统获得了对这些战争行动近乎绝对的掌控权。

总统常在战争背景下采取对公民权利构成限制的措施，这也是当代美国总统战争权的一个表现。例如，珍珠港事件后，富兰克林•罗斯福就通过行政命令，将美国西海岸十几万日裔居民强制迁往专门的“军事区”，并严格监视。尼克松任内，也曾以国家安全为由，下令对美国国内的反越战组织进行监控，并且还对民众的国际邮件进行监视；911事件后，布什总统也要求美国国家安全局对民众进行电话窃听活动。

从这三个方面来看，当代美国总统的战争权在总体上呈现增强和膨胀的趋势。同与之分享战争权的国会相比，总统的战争权明显地占据了上风。

二、美国总统战争权在当代所引发的争论

在一些学者看来，当代美国总统行使其战争权的方式同美国宪法的原则存在冲突。20世纪70年代，美国历史学家小阿瑟•施莱辛格在《帝王式总统》一书中，对美国总统滥用权力的行为进行了批评和谴责，他在书中将战争权同保密权以及行政部门的秘密行动一并称为是“帝王总统的致命武器”［3］。书中对约翰逊和尼克松行使战争权的行为进行了强烈地谴责：“约翰逊和尼克松已经在要求固有和专属的总统权力方面超越他们的所有前任，他们在不存在威胁国家生存的紧急情况时，并且在没有宪法授权或一个国际组织许可的情况下，允许总统出于单方面意愿将军队派往战场。”［4］可以看出，施莱辛格对当代美国总统战争行为的合宪性存在着质疑。20世纪末，美国学者路易斯•费希尔也表达了对当代美国总统战争权是否合宪的疑问，他认为“二战后美国总统战争权的趋势（即忽视国会宣战权）与国父们所制定的宪法框架相冲突”；还认为“由布什和克林顿对总统权的定义，即总统可根据其意愿随时将军队派往世界各地，将会使制宪者们感到震惊”。［5］

针对美国总统日益膨胀的战争权，国会方面也出现了一些不满之声。20世纪70年代，国会通过了限制总统战争权的《战争权力法案》以及限制总统紧急状态权的《全国紧急状态法》，这体现出国会议员对总统行使战争权方式的不满。1999年克林顿总统未在《战争权力法案》规定的时间内结束对科索沃的轰炸，而对此强烈不满的托马斯•坎贝尔等国会议员联合向美国联邦最高法院提起诉讼，状告克林顿的这一战争行为违宪。

当代美国总统的战争行为也经常在美国民众当中也引发不满和抗议。例如，20世纪60年代，美国国内就出现了声势浩大的反越战运动，大批民众通过游行示威、集会、抵制征兵甚至暴力行动来表达对总统出兵越南的抗议。2003年的伊拉克战争也美国民众中引发了强烈反响，“从计划伊拉克战争开始一直到美军全部撤离伊拉克为止，美国一共爆发了三十余次千人以上规模的反战示威活动”［6］，抗议民众甚至用“暴君”、“战犯”等词语来指责布什总统。

从这三个方面来看，当代美国总统对其战争权的行使，已经在美国引发了不小的争论，甚至美国总统战争权的合宪性已经受到了质疑。

三、争论产生的原因

在当代，围绕美国总统的战争权的争论出现的原因需要从多个方面来思考。

首先，总统与国会战争权的消长是争论产生的最重要原因。根据美国宪法规定，战争权是总统和国会共享的权力，并且国会拥有宣战权。但当代的现实情况是，总统往往不宣而战；整个战争过程主要在总统的控制和决策下进行，国会所发挥的作用则明显有限。美国宪法所赋予国会的宣战权遭到了总统的忽略，并且由总统和国会共享的战争权在当代越来越像总统的独享权力，因此关于总统战争权的争论也就必然要出现。同时，美国国会是一个由选民直接选举的议员组成的，当其在战争问题上的影响力逊色于总统时，必然有更多美国人对总统战争权是否会走向失控感到担忧。

其次，当代战争行动的巨额代价也是一个重要因素。美国总统在当代发动海外战争行动的次数明显增多，这难免要消耗大量的人力、财力和物力。美军在越战中就付出了巨大的伤亡代价，“据美国统计，在越战中美军亡5.6万人、伤30多万”［7］。在2003年的伊拉克战争中，美英联军本想以“零伤亡“结束战争，但最后结果却是上百名士兵的伤亡和数百亿美元的战争消耗。与此同时，当代军事武器的日益进步也使得海外战争所耗财力更加巨大。美军士兵征集自美国民众，巨额的战争经费大多也来自民众税款。因此，对总统战争政策持反对意见的民众和国会议员，必然会对总统频繁动用战争权的行为表现出强烈的反感。

另外，美国总统在战时限制公民权利的措施同样会加剧关于其战争权的争论。二战时，大批日裔居民被关进集中营，并且还受到了严密的监视，其财产大多也被“充公”。二战后总统又多次通过中央情报局等机构所进行的电话窃听、邮件检查甚至秘密搜查等活动。这些行动使得不少美国民众为自己的公民权利感到担忧。由于这些问题的存在，关于美国总统是否在战时以国家安全为由，对其战争权进行了滥用，就成了总统战争权问题当中又一个受到关注的方面。

综上所述，总统与国会战争权的消长、当代战争行动的巨额代价以及总统在战时限制公民权利的措施，是美国总统战争权在当代饱受争论的重要原因。

四、对当代美国总统战争权合宪性的分析

美国总统战争权的争论已经涉及总统的战争行为是否合宪的问题。在这里，有必要从多方面对当代美国总统战争权的合宪性进行一次深入分析。

1.美国宪法中没有能够认定当代总统战争行为违宪的直接证据。语言简洁的美国宪法，并未详细说明总统在何种条件下才能出兵以及出兵前需要履行哪些程序等问题。虽然美国总统在当代经常不宣而战并且在战争过程中发挥近乎绝对的领导权，但从美国宪法条文的规定来看，认定当代总统战争权违宪，是难以令人信服的。同时，与总统共享战争权的国会往往默认甚至支持总统的战争行为，拥有美国宪法最高解释权的联邦最高法院也未对总统战争权进行较多干预。因此，这更像是美国总统、国会以及最高法院根据形势的发展变化以及自身情况，对语言简洁的美国宪法所进行的一次新的解释，尽管这引发了不小的争论。

2.美国国会仍然在战争事务上拥有一定的影响力。在当代，美国总统在战争事务上发挥着主导作用，但这并不意味着总统在战争问题上已经完全摆脱国会的制约。美国国会在战争问题上仍然发挥着一定的影响力。

在当代，美国总统战争政策的推行，仍然离不开国会的支持。从1957年的“中东决议”，从越战时的“东京湾决议”，再到2003年授权小布什对伊拉克动用武力的决议，美国国会所通过的这些授权决议对于美国总统战争政策的顺利推行有着重要作用。总统为使其战争政策得到保障，往往也会努力争取国会的授权。例如，1964 年8月5日，约翰逊总统就通过向国会议员们宣称“越南北部政权近期的行动使原本就十分紧张的东南亚局势出现了新的和糟糕的变化”，“我们对越南南部和老挝的军事与经济援助有着帮助这些国家抵御侵略和维护国家独立的特殊目的”以及宣称“我们仍乐于探索政治解决的所有途径”等来争取国会议员对其战争行动的授权。［8］由此可以看出，即使不行使宣战权，国会的授权对于总统的战争行动仍有着不小的影响，而且总统并没有因为自身战争权的扩大而敢于在战争问题上完全无视国会的意见。

同时，美国国会可以通过行使自身权力来对总统战争权施加限制。国会可以通过其立法权来对总统战争权进行限制。1973年美国国会通过的《战争权力法案》规定，在向海外派出武装力量前，“总统应尽可能同国会进行协商”；“总统在出兵后的48小时内应当向国会两院递交报告解释其出兵理由”；还规定“总统应在向国会报告后60天之内撤军，除非国会已经宣战，或者已延长60天到90天得期限，或在美国遭受侵犯时国会未开会”。［9］之后通过的的《全国紧急状态法》则做出了“总统须将紧急状态报告国会，详细解释其计划用以应对这一局面的权力，且国会须每六个月决定紧急状态是否应继续维持”；此外，还规定，“国会随时可以使用联合决议来终止紧急状态”。［10］国会通过这类立法，对总统行使战争权和战时紧急状态权的行为施加了一定的限制，同时也强调了自身在战争问题上的话语权。这类法律的存在，有助于促使总统慎重考虑自己的战争行为，对于防止总统滥用战争权也有着一定的制度性意义。此外，美国国会还曾通过行使其财政权来对总统战争权进行制约。1973年7月1日，国会两院通过的一项联合决议案的第108条就规定：“从1973年8月15日开始，一切经费都不得直接或间接地为美利坚合众国军队在北越、南越、老挝和柬埔寨的所有军事行动提供直接或者间接的财政支持”［11］，这使得总统主导的军事行动因经费问题而终止。

3.美国民众也能够对总统的战争权施加限制。当代美国总统在行使其战争权时，并没有因为其战争权的膨胀而不再考虑广大美国民众的意愿，总统仍会努力争取美国民众对其战争政策的认同。例如，在伊拉克战争开战前夕的一次广播讲话中，布什就通过列举诸多理由来使更多美国民众相信对伊拉克的军事行动是必要的，他宣称“没有理由可以寄希望于萨达姆·侯赛因愿意缴械”，以及“我们正迎着日益扩大的危险，来保卫我们自己，消灭一个恐怖主义的支持者和保护者，并且保卫世界的和平”。［12］

同时，美国民众对于总统战争行为的反对之声，往往会给总统施加不小的压力。例如，声势浩大的反越战运动就对当时的美国总统产生了一定的影响。来自美国民众的反战呼声给约翰逊总统带来了不小的压力，这也是其放弃参加1968年总统选举的原因之一。除了抗议行动，美国民众还可以通过选票来对总统的战争权施加限制。2006年布什总统所在共和党在美国中期选举中失利，而伊拉克战后局势的恶化，是造成选举失利的重要原因。总统战争政策的不成功使其政党的选举受到了冲击，这也使得总统不得不对其战争政策作出相应调整。而且，由于选举制度的存在，担心失掉选票的总统更不敢在战争问题上像专制君主那样为所欲为。

通过对这三方面的分析来看，尽管当代美国总统的战争权明显扩大，而且在战争问题上已经占据着明显的主导地位，但并不能因此而认定当代美国总统是在违宪地行使战争权。总而言之，当代美国总统的战争权虽然明显扩大，但还没有超出美国宪法的原则框架，即当代美国总统的战争权仍然是合宪的。

结语

美国总统的战争权在当代呈现出明显的膨胀趋势，并且在很多因素的共同作用下引发了不小的争论，争论甚至已经涉及到总统的战争权在当代是否依然具有合宪性的问题。但是，通过多方面分析来看，当代饱受争论的美国总统战争权并没有超出美国宪法的原则框架。虽然美国总统在当代行使战争权的方式受到了诸多的质疑和批评，但其战争权较之穷兵黩武的专制君主，仍然有着本质性的差别。

注释：

［1］James M. Burns， et al.， Government By the People， New Jersey：Prentice Hall， Inc.， 1998， p. 37.

［2］U.S. Congress，“Joint Resolution to promote the maintenance of international peace and security in。

［3］Southeast Asia” （10 August，1964），Statutes at Large， Vol. 78，Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， 1966， p. 384.

［4］Arthur M. Schlesinger， JR， The Imperial Presidency， Boston：Houghton Miffiin Company，1973，p.457.

［5］Arthur M. Schlesinger， JR， The Imperial Presidency， p.193.

［6］Louis Fisher， “Congressional Checks on Military Initiatives”， Political Science Quarterly， Vol. 109， No. 5， 1994-1995， p. 741.

［7］田艺伟：《美国反战运动与投票行为关系实证研究—以2008年总统选举投票调查为例》，华东师范大学硕士论文，2012年。

［8］唐保东：《“倒萨之战”，美军怕什么》，载《现代军事》2003年3月，第49页。

［9］L y n d o n B a i n e s . J o h n s o n， “S p e c i a l M e s s a g e t o t h e C o n g r e s s o n U . S . P o l i c y i n Southeast Asia”（August 5， 1964）， Public Papers of President， Lyndon Baines Johnson， pp. 930-931.

［1 0］U . S . C o n g r e s s， ”J o i n t R e s o l u t i o n” （7 November，1973），Statutes at Large， Vol. 87， pp. 555-559.

［11］Alfred H. Kelly， et al.， The American Constitution： Its Origins and Development， New York： W. W. Norton & Company， Inc.，1983， p. 676.

［12］U.S. Congress， “Joint Resolution”（1 July ，1973），Statutes at Large，Vol.87， Washington D.C.： U.S. Government Printing Office，1974，p 134.

The contemporary debate on the war power of American President

Abstract：According to American Constitution， as commander in chief of the armed forces of the United States， the president has the war power including the right to lead， mobilize and command the army.In contemporary， with the changes in the international situation，there is also a new development in American President's war power， and therefore produce a certain amount of controversies. What’s the exact performance of American president’s contemporary war Power， what controversies have caused， why do controversies caused and how to analyze American President’s war power which generate some controversies in contemporary， which are worth exploring. This

中图分类号：D771.2

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）06-0069-03

作者简介：高志伟（男），1991年9月29日出生，山东省淄博市人，山东大学历史文化学院世界史专业2014级硕士研究生。