解决行政诉讼立案难的对策及建议研究
——从被告确认、起诉程序保障两方面着手

王少敏（四川省社会科学院法学研究所，四川 成都　610000）



解决行政诉讼立案难的对策及建议研究
——从被告确认、起诉程序保障两方面着手

王少敏
（四川省社会科学院法学研究所，四川 成都610000）

摘要：行政诉讼立案难是我国目前行政诉讼领域的困境，立案是是人民法院启动诉讼程序和保障当事人行使诉讼权利的第一环节，但实践中我国行政诉讼“谁主体， 谁被告”的确认规则资格不管从理论上还是从实践上讲都存在着较大的缺憾，导致被告难确定。确立“谁行为， 谁被告”规则， 恢复被缩小的行政诉讼受案范围， 保护行政诉权。本文从简化被告确认程序、完善起诉程序保障机制两个方面分析和提出对策。

关键词：立案难；行政诉讼被告；程序保障

一、简化被告确认程序

我国行政诉讼存在着被告难以确认的问题，此问题不是由某一方造成的，目前的被告确认程序复杂而不成体系，不能取得好的效果。笔者认为必须改善这种情况，简化被告确认程序，而改善和简化必须认识到原因，从而提出对策，因此从以下几方面进行论述。

（一）“谁作为，谁为被告”。

一般认为， 行政诉讼被告是指由原告指控其具体行政行为违法侵犯原告合法权益并经由人民法院通知应诉的行政机关、法律法规授权的组织①。可见， 现行行政诉讼被告的确认规则为：只有行政主体， 即行政机关或被授权的机关才能作为被告， 除此之外的非行政主体不能当被告。这种观点的实质即行政诉讼被告同一于行政主体。即行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致②。即“谁主体， 谁被告。” 被告必须是享有国家行政职权的、有权作出具体行政行为的行政机关或法律法规授权的组织。但须知行政诉讼的目的是保护私权，限制公权的，因此我们要注重对行政行为的监督和控制。因而行政行为是其建立制度的核心要素， 是其确立行政诉讼被告确认规则的惟一标准③。而我国现存行政法理论强调的是行政主体的核心地位， 处处把行政主体放在应当考虑的主要位置上，这已然背离了行政法和宪法的精神，即限制公权力，保护人民的权利。

行政诉讼被告不应该限于行政主体。行政诉讼被告应该由行政行为的性质来决定。有行为必有责任；谁行为，谁负责；只要某个法律上的主体没有被法律禁止行使某项行政职权， 且在行使行政职权的过程中， 是以自己的名义作出行政行为， 就应当对自己的行为负责， 就可以成为行政诉讼被告，而不必追求实体法上的法律责任和诉讼法上的法律责任。

以行政行为作为行政诉讼被告的确认标准， 确立“谁行为， 谁被告”的确认规则， 是行政诉讼受案范围的至上性决定的， 是行政诉讼法学的学科性质，即人文科学决定的， 也是行政诉讼被告不同于行政主体的性质决定的。它与行政诉讼审查的对象是一致的，这样被缩小的受案范围也能得到恢复。

那么这里的行政行为具体是什么样的行为呢？笔者认为行政行为的认定可以借鉴美国的标准。美国法院在理解行政行为时主要是从实用主义出发， 他们避免给受审查的行政行为作出一个抽象的定义， 而是根据案件具体分析。法院在判断某一行为是否受司法审查时主要有以下几个标准：首先看该行为是否符合联邦程序法中规定的行为；其次如果不是法律明确规定的行为，则考察该行为是否对当事人具有拘束力，直接影响当事人的法律地位；再次如果不符合前两个条件中的任何一个，则考察该行为是否已经产生损害，如果已经产生损害，则是一个可以受司法审查的行为。确认了行政行为，被告就是行使该行为的主体。

（二）政府行为代表者作被告。

所谓政府行为代表者，是指由自己直接承担相应的责任的行政主体或授权组织。它主要包括以下几种情形：

1.行使行政职权的行政机关。行政机关其资格的取得来源于宪法及组织法的规定。在我国，可以作为实质意义上的行政诉讼被告的行政机关主要有：国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院部委归口管理的国家局、地方各级人民政府、地方人民政府的派出机关、地方各级人民政府的职能部门。

2.未被法律法规授权的行使行政职权的行政主体内部机构。行政机构是指设置于行政机关内部的行政组织机构，行政机构一般不能以自己的名义独立对外行使行政职权，因此它不能成为行政主体。但这并不妨碍它成为行政诉讼被告。如果它以行政主体的名义做出行政行为，该行政主体当然是被告；如果它以自己的名义做出行政行为，它完全可以成为行政诉讼被告， 只不过诉讼的法律后果由其所属的行政主体承担而已。

3.法律法规授权组织。依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织， 即称为被授权组织。根据有关法律、法规的规定， 可以作为被授权组织的组织或机构（包括行政机关中的内部组织机构和非行政机关系统内的社会组织）主要有行政性公司、被授权从事一定行政职能活动的事业组织、被授权从事一定行政职能的企业组织、被授予一定行政职权的社会团体和群众组织及其他社会组织、依照法律法规的授权规定而直接设立的专门行政机构、行政机关的内部机构、政府职能部门的派出机构等。行政主体成为行政诉讼被告是法律的明文规定， 并由其自己承担赔偿责任。因而其是实质意义上的行政主体。

（三）经复议的行政诉讼案件被告。

经复议的行政案件被告可以是原告认定的侵害主体，也可以是进行行政复议的行政机关。但实际上，此时原告对于案件被告的认定可能不准确，也可能有更换被告的情形。因此，需要从以下几方面对行政诉讼被告的确认进行完善。

第一、增加规定对权力机关行为的司法审查权，让立法机关、地方权力机关成为行政诉讼的被告。现实生活中往往存在公民受到行政权力侵害后找不到侵害人的情形，而此种情形有可能是由立法机关的立法而造成的侵害。由于任何公权力都会造成对私权利的侵害，所以任何公权力都有必要纳入行政诉讼的视野。即立法应规定地方权力机关的立法行为或其它行为，只要其对公民、法人、其他组织等社会主体的合法权益造成侵害，或可能造成侵害，被侵害都有权提起行政诉讼，请求法院对该行为进行审查。对于地方权力机关的立法行为进行审查，在理论上和实践上都是必要的。因为虽然民主的要求是少数服从多数，但由于没有

人能够证明多数与少数相比在质上的优势，为了避免多数对少数的压迫，就有必要赋予少数对多数的行为请求审查的权利。地方权力机关是民意代表机构，对其行为同样有予以审查的必要。

第二、明确行政主体、行政机关成为行政诉讼被告的情形。我们应在行政主体与行政诉讼主体分离的基础上，明确各行政机关的权限，理顺行政主体与行政主体之间，行政主体与行政机关之间，各行政机关之间的关系，以诉讼方便为出发点，由法律明确规定不同情况下由作出决定的行政机关为被告的具体情形。更为关键的是，在被告不能确定或无法确定时，由行政行为应归属的行政主体作被告。

第三、将对行政机关行政行为的审查扩展到抽象行政行为，这是维护行政相对人合法权益和维护法治统一的双重需要。现行法规定对规章的“参照适用”事实上就是对行政机关抽象行政行为一定范围的司法审查。立法应该将对行政机关的抽象行政行为的司法审查普遍化，规范化，不仅可以审查规章，而且可以审查行政法规和其它规范性文件，使做出抽象行政行为的行政机关和法律、法规授权的组织可以在行政诉讼中充当被告。同时，立法应明确规定法院对抽象行政行为审查结果的种类。

第四、在立法中规定，如果原告所确定的被告不适合，除因故意或重大过失外，法院可以变更被告而使原告能够获得本案判决。如日本的法律规定：在撤销诉讼中，原告不因故意或重大过失误认为是被告时，法院依照原告的申请，可以决定变更被告。而且，上述的决定作出时，就遵守起诉的期限而言对新被告之诉，视为最初起诉之时已经提起。对于过失的被告应视为诉已撤销。”这是针对原、被告诉讼力量的不平等而在立法上对原告的偏袒。由于原告与具有行政职权的机构相比，在人力、财力、智力等方面都存在差别，对原告起诉时如何确定被告的宽松规定，不但有利于更好地维护原告的合法权益，而且有利于监督行政机关依法行政。

二、完善起诉程序保障机制

虽然我们的目的是要解决立案难，但并不能因此而舍弃立案的条件和要求，仍然要坚持依法立案。坚持严格依法立案，首先必须严格依照法律规定审查起诉，禁止在法律规定之外附加立案条件，不得要求当事人过度提供起诉证据材料，不得审查涉及实体裁判的事实和证据材料。为保证立案的准确性，对新类型、复杂疑难、有重大影响等案件的立案要推行立案合议制，由合议庭评议审查决定是否立案。为做到立案程序公正、保障公民权利，完善起诉程序保障机制：

（一）健全说明理由制度。

对不属于法院受理案件范围或者不属本院管辖的，应当向当事人说明原因，告知纠纷解决的途径或者方式。经释明后当事人仍坚持起诉的，依法作出书面不予受理（不予立案）的裁定，载明具体理由并上网公开。原告对裁定不服的，可以提出上诉。

我国现行法律的相关规定比较粗糙，可以从这几个方面加以完善：（1）对于必须说明理由和可以不予说明理由情形应详尽规定，如当涉及公民基本权利和涉及当事人救济权利时要必须说明理由；当制定法明确规定和涉及私人或秘密信息时可以不予说明理由。（2）当事人去立案时进行全程监控，在立案过程针对法官的不予立案说明理由时进行录音。（3）具体到个人的责任追究制，每天轮流由立案庭的一位法官来做主要负责人，然后由其负责全天的工作的监督。若有不依法说明理由和自由裁量时所依据的正当性理由的情况存在时，当事人可以向院长直接写邮件或投诉等方式，由院长来追究其当天所负责的法官的责任。

（二）规范立案工作。

严格落实各项立案工作制度，规范立案工作程序，统一立案要求，落实工作责任。 对当事人提交的诉状和有关证据材料必须接收，出具注明收到日期的书面凭证，并在法律规定期限内决定是否立案。对起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。 首次接待当事人的立案法官应当负责完成全部立案手续办理事宜，不得以各种理由推诿。公开各类案件的立案条件、立案流程、文书样式、诉讼费用标准、缓减免交诉讼费程序、当事人重要权利义务、诉讼和执行风险提示等立案阶段相关信息。上级法院要定期检查抽查立案工作制度的执行情况，并通过开设网上投诉信箱、开通投诉电话、设置意见箱等，接受当事人对“立案难”的投诉，并认真处理、及时反馈。对依法应当立案而拖延或者不立案的，予以通报批评；情节严重的，予以一票否决。

（三）完善立案便民措施。

要进一步深化“窗口”建设，完善“硬件”，提升“软件”，重点全面推进诉讼服务中心建设，打造便捷、有序、高效、温馨的诉讼环境，为当事人提供诉讼引导、立案审查、先行调解、司法救助、查询咨询、材料收转、判后答疑、信访接待等全方位、综合性、一站式诉讼服务。加强诉讼引导，通过编印诉讼指南、设置电子触摸屏查询系统、设立导诉台或导诉窗口等，全面告知诉讼权利义务，提示诉讼风险，引导当事人理性对待诉讼，依法提出合理诉求。

推行便捷立案，扩大人民法庭直接受理案件范围，对巡回审理中的案件随立随审。实行无间断服务，对正在办理的立案事项，立案法官不得以下班等为由中断工作。在基层人民法院“窗口”和人民法庭设立午间值班岗，实行工作日无间断立案，方便群众诉讼。对老弱病残孕、农民工等当事人，开辟“绿色通道”，优先办理相关事宜。

（四）全面提高立案队伍素质能力。

立案部门是人民法院的“窗口”立案工作是人民群众接触法院工作的第一个环节。“窗口”法官的形象直接体现法院的整体形象，直接影响着人民群众对法院和法官的整体评价。要按照“政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、勇于担当、清正廉洁”的要求，进一步加强立案队伍建设，配齐配强部门领导班子和立案工作力量。同时，要进一步关爱“窗口”干警，推行“窗口”岗位法官定期交流轮换制度，保持队伍的整体活力和工作热情。充分发挥“窗口”培养锻炼干部的作用，把“窗口”变成培养、锻炼干部的重要基地，建立完善新提拔人员到“窗口”锻炼等制度，强化群众观念和信访责任意识，转变工作作风，提高工作水平。

结语

只要某个法律上的主体没有被法律禁止行使某项行政职权， 且在行使行政职权的过程中， 是以自己的名义作出行政行为， 就应当对自己的行为负责， 就可以成为行政诉讼被告。根据中共十八届四中全会的精神，从全面推进依法治国、提高司法公信力的高度，充分认识做好立案工作、解决“立案难”的重要意义，切实转变观念，依法保障诉权。

注释：

①周伟：《我国现行行政诉讼被告确认规则之反思》，载《河南省政法管理干部学院学报》2005年第4期。

②周伟、张燃：《论我国行政诉讼被告确认标准的重建》，载《湖南公安高等专科学校学报》2004年第2期。

③杨雅妮：《关于行政诉讼中被告的思考》，载《行政与法（探索与争鸣）》2012年第1期。

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）06-0067-02

作者简介：王少敏（1992-），男，汉族，湖北黄冈人，法律硕士研究生，单位：四川省社会科学院法学研究所法律硕士，研究方向：宪法与行政法学。