从党和政府的法规文件中看问责的发展过程

贾新波

摘 要：制定党内问责条例，是全面从严治党的又一个里程碑，是党内问责走向精细化、系统化和法治化的现实需要。以往的问责内容是碎片化，相关问责条款散落在党和政府的各种法规和文件中，把有关问责内容从法规文件中梳理出来，有利于我们更好的学习领会《中国共产党问责条例》。

关键词：法规文件；问责；发展

《中国共产党问责条例》条例于6月28日在中共中央政治局召开的会议上审议通过。条例是全面从严治党的利器，对于失职失责造成严重后果，既要追究主体责任、监督责任，又要追究领导责任，形成有责必问、问责必严的机制。

问责是从无到有一个渐进完善的过程，是全面从严治党的需要。问责开始是一种处分制，梳理党和政府发布的法规文件，我们看到是一步一步通过各种规定得到提炼和完善，是全面从严治党过程中的实践活动。

1《关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》的责任追究综述

问责制的发展，最早要追溯到1957年的《关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》。这个规定当中有两点是现在问责的渊源。一是用处分的方式来解决责任追究。到今天为止，处分和问责仍然没有绝对分开。两者之间的界限还有一定的模糊性。二是将玩忽职守贻误工作作为处分干部的一个理由、一个条件。这就是我们现在的问责当中所谓的行政不作为、失职、失察的最早的情况。大多数问责是因为没做，或者没做够。所以，不作为的最早的规定就是玩忽职守贻误工作。

2《关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《安全生产法》的责任追究综述

2001年国务院的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》和2002年的《安全生产法》直截了当地规定了行政一把手对特大安全事故负责。一定的事故和一定的岗位直接挂钩。它将1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》中主要领导对部门、地区负责任的规定又往前推了一步，使特定的职位对特定的事故承担责任。特定职位的这个人并不一定有特定的过错，但要将职位和事故联系起来问责。

3《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》的责任追究综述

2013年《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，选拔任用干部不准超职数配备、超机构规格提拔干部，不准采取不正当手段为本人或他人谋取职位，不准违反规定程序任免干部，不准泄露选拔任用干部有关情况，不准在考察工作中隐瞒或歪曲事实真相，不准搞拉票等非组织活动，不准利用职务便利私自干预下级或原任职地区、单位选拔任用工作，不准突击提拔、调整干部，不准封官许愿、任人唯亲、营私舞弊，不准涂改干部档案或在干部身份、“三龄两历”等方面弄虚作假。这“十不准”是干部选拔任用不可逾越的“高压线”，必须严格执行，2004年《党政领导干部辞职暂行规定》规定里最早采用辞职的方法来解决问题。这个制度现在成了党政领导干部问责的主要手段。辞职的全部种类包括：因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责任辞职。其中的引咎辞职和责任辞职等后来完全进入了中央规定的领导干部问责当中。

4《行政机关公务员处分条例》的责任追究综述

2007年的《行政机关公务员处分条例》里有两个新的内容与问责制有关。一是，明确了对不依法履行职责的责任追究。行政机关要管理事项，需要法律赋予其手段，要讲依法履责，就必须先讲前提条件。二是，明确了重大事故、事件、案件和群体性事件的责任追究。这一点原来是模模糊糊的，到2007年都清楚了。

5《国家公务员暂行条例》和《国家公务员法》的责任追究综述

1993年的《国家公务员暂行条例》里出现了一个新的规定，因其他原因免职。我们原来对公务员、国家行政机关工作人员的处理，免职是贬义的，一定有是非评价功能。但是在1993年的《国家公务员暂行条例》中出现了一个其他原因。其他原因是可以不包含是非评价的。换句话说，就是对这个人的行为不作是非评价，而只是作为中性表达，免去其职务。

2006年1月1日开始实施《国家公务员法》，1993年国务院公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。在《国家公务员法》中出现了“关于担任领导职务的公务员因公辞职、自愿辞职和公务员中的领导成员引咎辞职、责令辞职的规定”。所谓引咎辞职是指公务员中的领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者产生恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，有本人主动提出辞去现有领导职务。所谓责令辞职是指任免机关根据领导成员任职期间的表现，认定其已不适合担任现职，通过一定程序令其辞去现任领导职务。责令辞职有两种情况：一是领导成员应引咎辞职；二是根据领导成员任职期间的表现，认定已不合适任现职的。责令辞职实际上是组织对不适合担任现职的领导成员的一种组织处理。《国家公务员法》的实施，预示着今后在官员问责中还将进一步加强，领导成员工作失误、失职处理和官员的责任承担方面还将进一步规范化、法律化、制度化。

6《中国共产党纪律处分条例》的责任追究综述

1997年的《中国共产党纪律处分条例（试行）》里面也有一些新的规定出现。第一，玩忽职守原来只是作为一种情况出现，到了1997年的规定当中变成了一大类，所谓不作为的行为成了失职的错误，其分量在增加。第二，主要领导和重要领导对本地区、本部门、本单位出现的问题负责，这也是一个重大突破，第一次出现在1997年的纪律处分条例里。这意味着我们现在已经形成的问责制的一个核心，那就是你有没有能力、有没有过错也无所谓，你管的事情出了问题，大到一定程度，你就必须要担责任。所以，县委书记要对本县的所有事情负总责，国家质监总局局长要对部门负总责。由此可见，从1997年开始，我们所谓问责制中的责任同法律责任开始出现了一些区别。

1997年试行《中国共产党纪律处分条例》，经过修订后于2003年颁布实施，随着形势的发展，不少条款已不能完全适应全面从严治党的实践需要。突出问题：一是纪法不分，半数以上条款与刑法等国家法律规定重复；二是对政治纪律规定不突出、不具体，对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要而严肃的责任追究；三是主要违纪情形针对的是党员领导干部，没有覆盖全体党员。

2015年颁布《中国共产党纪律处分条例》从全面梳理党章开始，把党章和其他主要党内法规对党组织和党员的纪律要求细化，明确规定违反党章就要依规给予相应党纪处分。将原来以破坏社会主义市场经济秩序等为主的10类违纪行为整合规范为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等6类，使《中国共产党纪律处分条例》的内容真正回归党的纪律，为广大党员开列了一份“负面清单”。

7《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的责任追究综述

2009年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中有五个新的内容。

第一是中央的制度规定中第一次有了问责。虽然以前讲话、媒体、学者等也在讲问责，但是问责正式出现在中央的制度规定中，这是第一次。所以，问责是实践在先，规定在后。

第二是问责的形式被统一为五种形式：道歉、检查、引咎辞职、责任辞职、免职。这和处分至少在形式上分开了。如果适用这五种形式，那就是问责；如果适用别的，那就是处分。其实很多地方，例如天津、北京、重庆、海南等省市的领导问责、首长问责和行政问责的规定中，大概有21种问责的形式和种类，包括停止评奖、谈话等等。但是按照中央的规定，问责就只有这五种形式。而在问责的实践当中，除了这五种形式，别的纪律处分手段也在使用。

第三是明确规定了领导责任的几个原则，即实事求是、权责一致、惩教结合、依靠群众、依法有序。

第四是规定了问责决定一般应向社会公开，这是和处分制度最大的区别。处分制从实行以来就没有多少人关心，但是问责不一样。问责从一开始就受到社会的广泛关注。党的纪律处分和行政处分上没有写过处分要向社会公开，处分只是向本人公开。但是问责的规定里面很明确，原则上要向社会公开。 实际表明这种新的责任追究制度在新的社会背景下，其作用、功能和原来的处分制度是有些不同的。

第五是关于能不能复出的问题。规定本身很清楚，所谓一年之内不能担任原来岗位，两年之内不能提拔。

2009年中央公布的党政领导干部问责暂行规定属于狭义的问责，很大程度上应归于行政问责范畴。十八大以后，贯彻“党要管党，从严治党”的要求，制定党内问责条例就变成不可或缺的重要一环。目的在于让党政领导干部时刻戒慎警惕，知道有所为有所不为，建立起对权力的敬畏之心。

8《中国共产党问责条例》的责任追究综述

今年6月28日中共中央总书记习近平主持召开中央政治局会议，会上审议通过了《中国共产党问责条例》。加上此前2016年1月份正式实施的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等相关文件，中国共产党治理腐败的制度笼子已越扎越密，形成了一个体系。实行了7年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》被新制定的《中国共产党问责条例》取代。

制定党内问责条例，是加强全面从严治党的迫切要求，更是党内问责走向精细化、系统化和法治化的现实需要。目前党内问责制度的一个明显特征，是碎片化，相关问责条款分散在《中国共产党纪律处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《行政监察法》《中华人民共和国公务员法》等法律法规中，还没有形成体系，而且很多条款只是原则性规定，具体操作起来面临着弹性解读的空间，党内问责的广度、力度和锐度均有待加强。十八届中央纪委六次全会公报提出，要制定党内问责条例，把问责作为从严治党的重要抓手，让“失责必问”成为常态。也正是在此次会议上，习近平总书记明确要求，要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。

《中国共产党问责条例》即将全文公布，主要问责内容，围绕坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、维护党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作开展问责。问责方式，“坚持问题导向”。处分方式，对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的，都要严肃追究责任，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任。也就是说，一旦失职失责行为有严重后果，且达到了群众反映强烈、损害政治基础等程度，那么就要追“三责”：主体责任、监督责任、领导责任。其中，追“领导责任”是一个新提法。

党委的主体责任，包括主体结构、责任内容和主体能力。从主体结构上看，党委的主体责任主要包括三个责任，即党委领导班子的集体责任、党委主要负责人的第一责任、分管领导班子成员的领导责任。一句话，主体责任可以表述为各级党委是各项工作的责任主体，是领导者、执行者、推动者。

纪委的监督责任，主要包括监督的地位、对象和职责内容。从监督地位上看，党的各级纪律检查委员会是从事党内监督的专门机关。从监督对象上看，纪委的监督对象主要包括党的各级领导机关和党员领导干部。从监督责任来看，依据职责进行监督。主要包括：协助同级党委组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查；对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件；向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况，提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定；受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利等。强化纪委监督责任，基础在于转变思维，关键在于体制创新，核心在于强化职能。简单说，纪委的责任是监督、执纪、问责。

领导责任主要体现在“一岗双责”指既要抓好分管的业务工作，又要以同等的注意力抓好分管部门的党风廉政建设，把反腐倡廉、案件防范与业务工作同研究、规划、布置、检查、考核、问责结合起来， 一岗双责实施责任分解建立责任网络使责任由软变硬、由粗变细、由虚变实。真正做到“两手抓、两手硬”，使党风廉政建设和反腐败工作始终保持应有的力度。

主体责任、监督责任、领导责任存在着辩证的逻辑关系。党委的主体责任是前提，是领导责任；纪委的监督责任是保障，是监督责任；一岗双责是把责任分解、传导到领导人的责任。三者相互依存，缺一不可，最终形成了即将公布的党内问责条例。

参考文献：

[1]《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社.中央文献研究室编

[2]《十八以来重要文献选编（上）》中央文献出版社.中央文献研究室编

[3]学习参考《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等八个系列文件