美国如何关注缅甸和现实中的美缅关系

姚颖

近几年，缅甸研究在美国大热。老牌名校如康奈尔大学重开缅甸语课，约翰·霍普金斯大学也设置了缅甸研究课程。应该说在华盛顿关注的众多地区和议题中，东南亚只是很小的一部分，尤其是与中东、东北亚等地区相比，因此缅甸算得上是近期“冷门爆热”。

华盛顿眼中的缅甸

美国对缅甸的认识总体而言比较多元化。美国各界对缅甸的民主化和人权问题有诸多基本共识，但在具体问题上也有不可忽视的分歧。例如美国商界和人权组织对于美国是否应该取消对缅经济制裁，持对立立场;军方与国会对于是否应该与缅甸军队展开合作，态度也不一致。

美国对缅甸的认识基于各种不同的信息源。作为政治核心的华盛顿，涉及缅甸的机构除了政府部门或机构如国务院、美国国际发展署之外，还有作为立法机构的国会、做政策建议的智库、多边国际组织和作为大众信息来源的媒体等。高校学者对于美国对缅政策也有影响。此外，华盛顿还是诸多对缅甸产生实际影响的国际组织总部所在地，如亚洲基金会、人权观察组织、世界银行、国际货币基金组织等。亚洲基金会长期关注缅甸，每年定期出版关于缅甸的政治或社会专题报告，世界银行近年开始出版独立的缅甸经济观察报告。媒体则包括《外交学人》、《日经亚洲评论》、《纽约时报》、《外交事务》等。《外交学人》和《纽约时报》有固定记者撰写缅甸专题，《日经亚洲评论》和《外交事务》则有不少知名学者不定期发表评论文章。商界中有美国缅甸商会、美国东盟商会等，它们都是利益攸关者，能通过游说影响美国对缅政策。

从美国出版的缅甸相关报告和一些研讨会的内容看，华盛顿主要从四个方面关注缅甸：民主化、人权、地缘政治、经贸合作。民主化涉及的议题包括修宪、执政能力建设、中央权力下放、军队职业化等。缅甸被美国视为“阿拉伯之春”以来民主转型成功的典型案例，美国自认为在这个过程中扮演了重要角色。人权方面则关注法治建设、少数族群权利等，近期重点落在罗兴亚人问题上。地缘政治方面，“中国因素”是不可回避的一个方面，促进缅甸进一步融入东盟共同体也是美国的关注点。由于美国财政部指定黑名单的严格限制，目前美缅两国经贸合作有限，但缅甸对美国商界而言是一个具有经济利益的潜在目标。

借用上一任美国驻缅甸大使米德伟的话，美中两个大国在缅甸的竞争正在趋向零和博弈，美国的加入减弱了中国的影响，尤其是美国在缅甸边境地区的存在让中国不安。实际上，美国与缅甸关系正常化得到了中国的帮助和鼓励。虽然北京一直在建议缅甸缓和与西方的关系，减少对中国的依赖，但缅甸的变革已超出北京可以接受的程度。米德伟的看法具有代表性，华盛顿一些人认为中美在缅甸难以实现合作，因为两个国家目标重合的地方不多。

这种竞争关系不仅仅体现在缅甸国家内部，还体现在缅甸在东盟所持立场上受到中美的压力，尤其是在南海问题上。但这方面缅甸显然处理得非常精巧，沿袭了其一贯中立的外交立场。

华盛顿十分清楚地认识到，对于缅甸而言，与中国的关系是其所有双边关系中影响最广最深的。缅甸新政府要想确保民主得到巩固，面临着不可回避的两大挑战，一是民族和解，二是经济发展，这两点将成为民盟能否持续得到民众支持的重要因素。而无论是民族和解还是经济发展，都少不了中国的参与。美国没有出席2015年10月15日缅甸全国停火协议的签定仪式也是出于避免惹怒中国的考虑。美国意识到，中国试图提供的地区公共产品如亚洲基础设施投资银行等，对于缅甸未来经济发展不可或缺。但华盛顿也认为美国进入缅甸会让缅甸减少对中国的依赖和畏惧，从而使缅甸成为在东盟当中对美国利益有促进作用的一个成员。

美国与缅甸的微妙关系

从1948年缅甸独立至今，美缅关系并不稳固，而是呈现出微妙多变的特点。美国对缅甸的外交政策基于美国在不同时期优先考虑的外交目的以及对缅甸的战略定位。美国并非历来都反对军政府、支持民选政府。在美苏冷战期间，“反共”在美国对外政策中比“民主化”或人权问题具有更高的优先考量。吴努执政的上个世纪50年代，美国对“反共”态度软弱、无力稳定缅甸乱局的民选政府并不看好。相反认为军人对反共态度强硬、能维持政局稳定，因而支持60年代奈温领导的军政府。美国对于缅甸中立的外交原则表示赞成，一方面，美向缅提供经济和军事援助以使缅不倒向苏联领导的共产主义阵营;另一方面暗中支持国民党军队在缅北的活动。冷战后期，反共已经不再是美国外交的首要考量，美国与缅甸主要通过在金三角地区毒品控制的合作行动维持双边关系。

1988年8月8日缅甸纲领党政府镇压学生运动是美缅关系一个重要转折点，自此民主化和人权问题逐渐成为美国对缅政策的首要考虑。1991年昂山素季获得诺贝尔和平奖并在西方世界产生巨大反响，美国国会关于制裁缅甸的声音不绝于耳。1997年克林顿总统签署了对缅制裁法案。这一时期，昂山素季是影响美国对缅甸政策的重要因素，她对美国公众和国会的影响力、与第一夫人劳拉·布什的私人关系等对于促成美国制裁缅甸起到了直接作用。缅甸问题专家斯坦伯格称，“在当代美国，没有哪个外国人能像昂山素季一样影响美国对一个国家的政策”。2003年小布什签署《缅甸自由与民主法案》，加强了对缅制裁。2007年9月“袈裟革命”期间军政府逮捕僧侣和学生，美国试图在联合国安理会强行表决缅甸问题决议，但由于中国、俄罗斯投反对票而未被通过。次年小布什政府对缅甸制裁进一步升级。

2008年以来，奥巴马总统对美国的亚洲外交战略进行了大调整，提出重返亚太战略，该战略的最初倡议者、美国前助理国务卿坎贝尔表示美国在缅甸的根本利益在于实现“一个统一、和平、繁荣、民主、尊重公民权利的缅甸”。前国务卿希拉里·克林顿在2010年后对缅甸采取“务实接触”政策。2011年吴登盛政府治下，美缅关系得到明显改善，主要体现在以下四个方面：政府高层互动增多;两国交流机构层次多元化;双边贸易明显增多;双边与多边援助和投资项目并举。

首先，这五年间美国与缅甸的政治接触愈发频繁友善，美国到缅甸访问的官员级别不断提高。从议员到助理国务卿，到米德伟出任缅甸大使，美国对缅甸的外交关系逐渐制度化。2011年末希拉里到访，2012年、2014年奥巴马两次访缅，成为首位访缅的在任美国总统。2013年吴登盛受奥巴马邀请访美并在联合国发表演说，成为47年来首位对美国进行国事访问的缅甸国家元首。

其次，两国政府、军方、官方机构及非政府组织等不同层次的机构合作多元化。美国与缅甸的智库从2012年开始展开二轨对话，高校和民间组织的交流也逐步频繁。更值得关注的是，美国与缅甸的军事关系从2012年起也有了较大转变。2012年美国邀请缅甸作为观察员参与在泰国的美—泰金色眼镜蛇联合军演，但由于美国国会的反对而未能实现。2014年时任美国国防部长哈格尔在夏威夷会见缅甸国防部长韦伦并讨论了在非传统领域的合作。2014年美国国防部亚太事务助理部长施大伟在国会中强调两国军队合作对于缅甸民主化的必要性。美国国防部在谨慎地与缅甸军方合作，但暂时没有考虑解除对缅武器禁运。

第三，美国逐步减少对缅甸的经济制裁，双边贸易逐年增多。除了翡翠和红宝石之外，美国对缅的其他进口制裁基本都已取消。在2010年之前的五年，美缅货物贸易额相当低，尤其是美国从缅甸的进口额一直维持在零的状态，此后开始持续大幅增长。

最后，从援助和投资方面看，美国鼓励其盟友和以美国为主导的多边国际组织参与其中。日本、韩国、欧盟等在缅甸的经济援助项目蓬勃发展，国际货币基金组织、世界银行、联合国开发计划署进入缅甸并开展调研和实施各类援助项目。

美国对缅甸的认识和政策是其国内政治经济力量各方博弈的结果。维持在亚太地区的主导地位是目前美国亚太外交战略的首要考虑，也是对缅政策的核心目标。尽管美国多次在各种场合强调美国重返亚太并不是为了“遏制中国”，但美国绝不会愿意看到中国在亚太地区的影响力增大到挑战美国主导地位的程度。尤其是在南海问题上，美国希望看到协商一致的东盟做出符合美利益的决策，自然也希望缅甸作为东盟的一员能在这一点上向菲律宾、越南等国靠拢。

（作者为清华大学发展中国家项目博士生）