政府购买公共服务的法律制度缺失及其完善

张亚峰+安然+周虹艺

摘 要：随着人们对公共服务的需求日益旺盛，政府尝试建立购买公共服务模式。但在我国，政府购买公共服务模式在法律制度上仍然面临着立法缺失的窘境，并引发了立法缺失、基本问题界定不清晰、法律责任承担不明确等问题，在实践过程中也存在着运行程序不完善、监管监督机制不成熟等程序性问题。为此，在实质性问题上必须坚持公平公正、以人为本以及有限管制的基本原则，明确公共服务购买范围、购买准入条件等，明确法律责任承担问题，在程序性问题上要规范购买合同内容及购买流程，完善信息公开、绩效评估考核等监督机制。

关键词：公共服务；政府购买；法律制度；缺失及完善

一、政府购买公共服务所面临的法律缺失及其表现

政府购买公共服务的主要法律依据来自我国 2002年颁布的《政府采购法》，其对政府采购行为做出了较为明确的界定，“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，严格参照采购目录，使用财政资金依法购买所需货物、工程和服务的行为”；2013年出台的《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，推动了政府购买公共服务的制度化。但是，在政府购买公共服务上，我国还没有统一具体的法律体系，地方政府购买公共服务过程中极易出现程度不同的合法性危机。

（一）政府购买公共服务所面临的实质性法律缺失

1.购买公共服务基本内容界定不清

在政府购买范围方面，2013年《指导意见》中对可购买公共服务进行的概括性列举并不能满足时代发展的需要，需要政府购买、政府可选择性购买、政府禁止购买的划分不清问题时常致使不同地区不同层级政府之间存在着执行者理解偏差，实践操作混乱时常造成政府资源的浪费，并引发社会争议。

2.购买公共服务行为的法律责任划分不明确政府购买公共服务是基于公众对政府的公权力委托代理以及政府和社会力量之间的委

托代理。此时，政府既是公众的代理人，又是社会力量的委托人，但是在实际生活中，由于政府与公众、社会力量与政府之间都存在着距离，社会力量无法完全满足公众利益，这个问题风险并没有十分明确。

（二）政府购买公共服务所面临的程序性法律缺失

一方面，购买合同内容难以完备，社会服务自身本质特征和它不确定的目标以及多变的技术，都使得承包合同难以具体化，政府无法提前准确地描述出它们想要的成果，承包商们也不会接受政府提出的太过具体或可能无法实现的绩效目标。购买决策制定的法律规范并不健全，权利“寻租”随之増加，合同签订流于形式，整个购买行为失去了救济基础和运行基础。

另一方面，购买公共服务的流程不完整，也并未经由法律途径进行确定。购买前，部分政府并没有进行社会力量调查、前期实地调查与群众偏好显示，导致其购买的服务并不符合、达不到公共需求或找不到合适的承包者；购买中，在公开招标或与承包者协商过程中，没有落实信息公开原则，相关决策程序也未及时公开；购买后，政府往往出于行政惰性，未能制定后续有效的绩效评估程序以及群众效果回馈制度导致公共服务质量难以保障。

二、完善政府购买公共服务法律制度的对策建议

（一）明确购买内容、合理分配法律责任

在国家层面需要及时修订增补相关法律法规，随着公共服务领域的发展，《政府采购法》已经并不适宜作为公共服务购买的权力来源，《指导意见》也十分单薄，单独立法显得尤为必要。法律具有固有的滞后性，地方政府应当充分吸取如“公平正义”“保障法益”等已有法律原则，结合自身区域特点及实际情况，在接受群众和上级政府监督的前提下，发挥主观能动性，制定适宜的条例规定，明确划分负责部门，避免权力寻租现象。在衡量当地群众实际需求和社会组织力量的前提下确定何种公共服务能够进行委托以及社会组织市场准入标准，以“以往绩效评估”和“公共价值”的标准动态地选择被委托者，促进市场的良性竞争，避免负外部性现象。

（二）健全购买具体程序、切实做好监督工作

1.关注购买合同本身内容，健全购买行为的整体流程

政府购买公共服务所签订的合同属于我国《合同法》调整范围，必须要保证合同内容全面，尽量做到合同的完备性。就公共服务购买合同，我国应当推行基本范本框架，严格规定合同基本内容，合同的随意化，对于其中昀为核心的权利义务关系，则需要根据政府与社会组织之间的实际商议情况进行适当调整。

为了保证政府购买公共服务的程序公平正义，购买程序也必然走向法制化。购买前，地方政府必须落实前期调查，明确服务需求，合法行使决策权，制定完善的购买及审核被委托者计划，同时做好宣传工作，积极吸引符合标准的社会组织。购买过程中，当地政府在听取专业领域人士意见的同时应当秉持全民参与原则，及时公布政府购买的公共服务项目及其计划，公开与社会组织竞标、协商过程、决策过程及理由，注重群众回馈。购买后，政府负责机构应该承担起前文提及的主要法律责任，严格按照购买合同履行进行监管，给予直接提供者必要的帮助和建议对，对公共服务结果做好绩效评估，对不符合合同规定评估标准的，要通过救济机制追究其应承担的相应法律责任。

参考文献：

[1]梁洁：政府购买公共服务的法律规制研究，[D]，华东政法大学，2014.04.15，21-22

[2][美]唐纳德.凯特尔著，孙迎春译：《权力共享：公共治理与私人市场》，[M]，北京大学出版社：2009

[3]武静：政府购买公共服务中的政府责任研究，《山东科技大学学报》，[J]，第 15卷第 4期，2013年 8月 84-85