世界烟草管制政策及对我国的启示

[摘 要]烟草制品具有很强的负外部性，世界上许多国家和地区对其实行严格的政府管理。美国实行管制竞争，日本实行部分专卖，俄罗斯实行自由竞争，欧盟实行开放竞争。这些国家和地区的管制政策给予我们三点启示：从历史上看，烟草专卖制度是一项富有成效的政府管制制度；烟草专卖制度的最终归宿是去专卖化，即从专卖化走向市场化；变革烟草专卖制度需积极稳妥、循序渐进，必要时要充分发挥政府配置资源的作用，支持和保护民族烟草产业的发展。

[关键词]烟草管制；专卖制度；变革启示；市场化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.32.124

烟草是一种具有负外部性的特殊物品。烟草业的发展虽然能给国家带来巨大的经济收益，但是也会给社会造成较大的外部成本或者说隐性成本，烟草业不可能仅仅通过市场机制实现帕累托最优。因此，世界上大多数国家都对烟草业实行特殊的管制政策。下面简要介绍世界主要国家和地区的烟草管制政策并阐释其对我国专卖制度变革的启示。

1 美国的烟草管制政策——管制竞争

美国是世界上名列前茅的烟草大国，烟叶种植、卷烟产销仅次于中国居世界第二位，烟叶出口量仅次于巴西和津巴布韦居世界第三位，卷烟出口量居世界第一位。同时，美国又是市场化程度、法制化水平相当高的国家，烟草经济发展的导向是促进市场竞争。但是，近年来，美国政府加强了对烟草产业的管制，形成了一种较为独特的管制竞争体制，其主要特征表现在两个方面：一是国家资本不介入烟草产业，也不插手烟草企业的生产经营活动，烟草企业可以根据市场需求自主制订生产计划和销售价格，参与市场竞争，但前提是要严格遵守国家的相关法律法规和管制条例。二是政府各有关部门各司其职对烟草企业进行严格管制。如酒精烟草税收和贸易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau，TTB）负责烟草制品以及卷烟纸生产经营业务的行政许可，以及烟草税的征收，烟草制品的标签、广告与营销符合法律规范。食品和药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）负责管理烟草制品的技术和标准。酒烟和火器管理局（Bureau of Alcohol，Tobacco，Firearms，and Explosives，ATF）负责查处烟草非法贸易，等等。

2 日本的烟草管制政策——部分专卖

日本是世界卷烟生产和烟叶消耗大国。1898年以前，烟草加工和销售基本处于自由状态。明治维新时期，为了增加政府财源，政府对烟草实行专卖，垄断烟草经营。

一百多年来，日本烟草产业管理体制的变革过程大体经历了三个阶段：1898—1948年为第一阶段。这是政府直接管理烟草阶段。1898年《烟叶专卖法》颁布，随后成立专卖局，进入20世纪，专卖管理的范围又扩大到烟草制品和盐业。1949—1984年为第二个阶段。在这个阶段，日本政府对烟草实行垄断经营。1949年，日本政府颁布《专卖公社法》，烟盐专卖局依据特别公法被改组为国营的专卖公社，并具有双重身份：一是作为法人主体，在经营中同一般企业一样受民商法支配；二是企业必须依据特别公法中规定的经营范围、承担的义务和责任开展经营活动。1985年至今是第三阶段。随着世界贸易自由化的浪潮席卷主要发达国家，日本迫于美国的压力，被迫调整实行长达80多年的烟草专卖体制。但是，在具体实践中，日本政府采取立法的形式把对烟草的完全行政垄断演变为经济垄断，这主要是通过1984年颁布的《烟草事业法》和《烟草产业株式会社法》，日本烟草专卖公社被改组为由国家控股的日本烟草产业株式会社，并被赋予国内烟叶收购和卷烟生产独家垄断权，财务省（原大藏省）代行烟草行政管理职能。这样，日本烟草从完全专卖转变为政府严格管制下的部分专卖。

3 俄罗斯的烟草管制政策——自由竞争

俄罗斯是世界烟草大国之一。从20世纪90年代卷烟产量逐年上升，1995年282万箱，1999年380万箱，2002年达到最高点780万箱，以后逐渐下降，2004年卷烟产量为570万箱，居世界第六位。

苏联曾对烟草实行专卖管理，但随着苏联的解体以及俄罗斯私有化改革的全面推进，烟草专卖体制被取消，烟草市场对外全面开放，各种资本纷纷进入。因此，自20世纪90年代开始，世界各大烟草公司开始大规模投资，逐鹿俄烟草市场，目前，已经形成日本烟草、菲·莫国际、英美烟草这三大巨头主导俄罗斯卷烟市场的局面。到2007年初，这三大巨头约占了俄罗斯卷烟市场2/3的市场份额。日本烟草成功收购英国加莱赫烟草公司之后，它所占市场份额增至82%。

从管理来看，俄罗斯政府对烟草和其他消费品一样，基本不干预企业的经营活动，农业部主要监管烟叶和烟草制品的技术和质量，财政部监管烟草制品税收和生产流通。

4 欧盟的烟草管制政策——开放竞争

欧洲国家实行烟草专卖体制的时间较早、数量较多。20世纪中期，约有1/3的国家实行烟草专卖管理。但是，为了推进欧洲经济和政治一体化，各成员国根据欧洲共同体的要求，纷纷取消贸易壁垒、相互开放市场。因此，实行烟草专卖体制的国家也先后对国有烟草企业进行了私有化改革，放开市场，取消烟草专卖体制。譬如，西班牙从1636年开始实行烟草专卖体制，1887年政府把烟草专卖权租给了私人烟草公司，1945年政府组建成立国家烟草专卖公司——特巴克莱拉公司（Tabacalera）并重新垄断了烟草生产经营。欧共体成立后，西班牙于1970年放开了烟草市场并取消了特巴克莱拉公司的烟草专卖权，1985年对这个公司进行了部分私有化改革，1999年特巴克莱拉公司与法国烟草专卖公司——塞塔公司（Seita）合并成立了阿塔迪斯公司（Altadis），2008年阿塔迪斯公司被帝国烟草公司收购。法国从1674年开始对烟草企业进行国有化，1811年正式实行烟草专卖体制，1935年成立塞塔公司并对国内烟草市场实行垄断经营。欧共体成立后，法国于1971年放开了烟草市场并取消了塞塔公司的烟草专卖权，1995年对塞塔公司进行了私有化改革，1999年塞塔公司与西班牙特巴克莱拉公司合并后又于2008年被帝国烟草公司整体收购。意大利自1862年开始实行烟草专卖体制，1925年成立“政企合一”的意大利烟草专卖局。欧共体成立后，意大利于1975年放开了国内烟草市场，1998年成立由财政部领导的意大利烟草公司（ETI），2003年意大利烟草公司被英美烟草公司整体收购。其他国家，如奥地利、瑞典、希腊、葡萄牙等国家也都实行过长达百年以上的烟草专卖体制，但这些国家顺应欧洲一体化进程的需要，都逐步取消了烟草专卖体制。取消专卖体制后，这些国家的共同特点是：国有烟草公司被私有化，后来在市场竞争中绝大部分被几大跨国烟草公司收购，国内烟草市场逐步被外来资本占领。目前，四大国际跨国烟草公司已占有欧盟卷烟市场份额的90%以上。

5 世界烟草主要管制政策对中国烟草的启示

世界主要国家的烟草管制政策及其变迁给予中国烟草较为深刻的启示，这就要历史、客观、公正地看待烟草专卖体制和烟草专卖政策。

（1）从历史上看，烟草专卖制度是一项富有成效的政府管制制度。从国际烟草专卖制度的变迁史中，我们可以看到，烟草专卖制度是对烟草这种特殊商品的一种有效的政府管制方式，鼎盛时期的20世纪80年代，世界上有70多个国家采用这种管制方式。当然，实行专卖的时间和程度有所不同，像法国、西班牙的烟草专卖制度历经百年时间，日本烟草专卖制度也延续了80多年，有的国家实行完全专卖，有的国家只对烟草产销的部分环节实行专卖，即使是不实行专卖的国家，如美国，也采用行政许可、特许经营等形式对烟草业严格管制。这说明，烟草专卖制度在历史上是一项成功的或者说积极有效的政府管制制度。

（2）烟草专卖制度的最终归宿是去专卖化，即从专卖化走向市场化。烟草是种商品，首先要遵循市场规律，纯粹依靠独占式的垄断经营方式来管制烟草，并不符合市场经济发展的要求，也不符合烟草这种特殊商品的发展规律。特别是近年来，随着世界范围内的贸易自由化和经济一体化进程的不断加快，继续固守这种管制方式既不符合时代的发展趋势，又会制约烟草产业内在发展要求。所以，很多国家相继取消了对烟草的垄断，对烟草产业实行市场化和民营化。因此，根据本国历史、文化和经济政治发展实际，变革烟草专卖制度是大势所趋，也是烟草产业发展的最终方向。

（3）变革烟草专卖制度需积极稳妥、循序渐进，必要时要充分发挥政府配置资源的作用，支持和保护民族烟草产业的发展。在这一点上，日本给我们提供了宝贵的可供借鉴的经验。日本取消烟草专卖制度前就做了很多充分准备，如改革烟草税制、根据产业承受能力逐渐削减烟草制品关税。改组日烟公司也经历了一个较长的过程，前9年，政府一直完全独资，直到1994年和1996年，政府才分两次出售了1/3的股份，将来还可能再出售一部分股份，但法律规定国家必须控股。同时，国家通过立法设立烟叶协调委员会，使财政部拥有对烟草市场的一定监管权和对烟叶生产的协调权。此外，国家利用产业政策，保持了日本烟草业的组织优势。外来资本虽然可以自由从事烟草商业经营，但是不能从事卷烟制造业务，日烟公司依然牢牢地控制着全国的烟草生产加工、进出口及本国卷烟批发销售业务，在与国际跨国公司竞争中处于有利位置。

所以，变革专卖制度走市场化道路绝不是对烟草产业不管不问、放任自流。在这方面有许多惨痛的国际经验值得我们吸取。如前苏联和欧盟的一些国家，对烟草产业实行完全市场化，结果民族烟草产业很快被世界跨国烟草公司所鲸吞，丧失了巨大的经济利益和社会效益。所以，应该学习日本的经验，充分运用法律的、行政的力量加强对烟草产业的监管，保证国家财税，保护相关利益群体。

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