《湖北省散居少数民族工作条例》实施情况的调查与思考

摘 要 自《湖北省散居少数民族工作条例》2007年修订以来湖北省散居少数民族乡镇各方面的发展都有很大的进步，但是仍然存在领导不够重视、发展速度慢、资金缺乏、条款抽象等问题，因此，本文认为应从加强重视程度、加大帮扶力度、修改具体条款等方面提出完善《湖北省散居少数民族工作条例》，促进散居少数民族发展的建议。

关键词 散居 少数民族 回族 经济发展 条例

作者简介：杨可映，中南民族大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.369

《湖北省散居少数民族工作条例》施行至今已有二十年，上一次修改是在2007年9月至今已有九年，其中诸多条款不再适应日新月异的社会生活，为深入贯彻落实《湖北省散居少数民族工作条例》在散居少数民族地区的实施，并为该条例的修改完善做准备，笔者通过搜集资料，座谈以及实地走访的方式对十二个散居少数民族乡镇中的两个回族乡镇即仙桃市沔城回族镇和钟祥市九里回族乡的经济文化发展等方面的情况进行了调查，形成了如下调研报告。

一、回族乡镇主要工作与成效

（一）保障少数民族平等权利

通过调研，两个回族乡（镇）的少数民族人口占全乡（镇）总人口的比例都符合条例规定。两个回族乡（镇）的乡（镇）长由建立回族乡（镇）的回族公民担任。民族乡（镇）人民政府有一定数量的回民干部。沔城镇有回民干部9名，其中镇领导班子3名，在市、镇两级人大和市政协常委中有近20名少数民族公民。九里乡目前在编机关中少数民族干部仅有3人，在乡人大代表中有回族代表16人，占代表总数的27%。

（二）发展散居少数民族经济

各级政府积极采取措施发展两个回族乡镇的少数民族经济。一是加大对民族乡（镇）的投入。省政府及省财政设立了专门的少数民族发展资金，2015年7月底召开的湖北省十二届人大常委会第十六次会议，通过了调增散居少数民族发展资金的决议，将散居少数民族发展资金由每乡（镇）、村每年30万元、5万元，调增到100万元、10万元。去年拨付给沔城镇70万，今年应该还会有所增加。今年，荆门市、钟祥市分别给予九里乡50万，省里拨付100万，总共200万民族发展资金。二是基础设施逐步改善。沔城镇在少数民族集中的村开展土地平整、农村环境连片整治、农业综合开发等工程项目建设，进一步完善了水、电、通信、网络等配套基础设施，村庄环境也得到了美化，当地少数民族居民的生活品质有了质的提高。上级政府将九里三村一社区纳入镜月湖湿地公园总体规划，争取资金1800万元，对九里回族乡民族大道进行升级改造。三是强化对口帮扶。省政府于2007年启动了省民委委员单位“1+1”对口帮扶民族乡（镇）工程，各委员单位都建立对口帮扶民族乡（镇）联系点，落实了一批对口帮扶民族乡（镇）发展项目。根据“1+1”的方案，帮扶民族乡镇的省直部门根据各自的部门职能制定了5年帮扶规划。除此之外，各乡镇所属市县也制定了帮扶对策，如仙桃市建立了“N+1”对口帮扶长效机制，要求市直部门共同帮扶沔城镇发展，[2009]（10）号市长办公会议纪要和[2010]（4）号市委常委办公会议纪要中关于切实做好“N+1”对口帮扶沔城回族镇作了具体安排；荆门市、钟祥市则联合实施了“2+1”对口帮扶工程，确定市财政局、市发改局等11个有项目有实力的单位，五年一轮换对口帮扶九里回族乡9村2场，一年为被帮扶村（场）办成1-2件实事，为其解决困难。四是优惠财政体制的实行。钟祥市对九里回族乡实行了优惠财政体制，市财政核定九里回族乡财政支出基数高于其他乡镇，地税财政征收超收的市级留存部分全部返还。还根据少数民族人口数量，设立了散居少数民族事业费每年6万元；设立了散居少数民族教育补助专款每年5万元；设立民族乡经济和社会发展资金每年25万元，以上设立的资金都随着市财政的增长而增加。

（三）发展少数民族科技教育文化卫生事业

一是发展少数民族的教育。沔城镇现有回民初中一所，回民小学一所，共有在校师生近3000人，镇委、镇政府通过争取上级加大投入和整合内部资源来提升民族学校的教学硬件设施，同时不断提高教学和管理水平。九里乡有一所回族中学和一所回族小学，义务教育完成率和升学率达到99%以上，中考对少数民族学生有增加5分的优惠。二是积极支持少数民族群众开展民俗文化活动。沔城回族镇将“民族”与“民俗”文化活动统一起来，把伊斯兰“三节”活动的开展与春节文化庙会、元宵灯会等群众性民俗文化活动放在同等位置，加以保护和开发，组织开展了“民俗文化进校园”活动，让回族中小学生在过伊斯兰节日、上民族团结课的同时，积极开展传统民族体育运动，增进了对不同民族文化认同和理解。九里回族乡积极推动少数民族传统体育项目发展，让体育文化与民族文化结合，并在校园里设置了相关体育课程。

（四）充分尊重少数民族风俗习惯

一是尊重少数民族饮食习惯。为满足回族等信仰伊斯兰教群众清真饮食的问题，沔城回族镇党委、政府重点扶持了两家清真餐馆，并对经营困难的清真餐饮业给予政策上的优惠，使得全镇清真餐饮业有序发展。在九里回族乡，由财政解决阿訇生活补助每人每月1500元，并将其纳入城镇生活最低生活保障，使他们安心为穆斯林群众服务。荆门市还给予回民人均200元的肉食补贴，实行了清真牛羊定点屠宰，设立了清真牛羊肉供应点和清真餐馆，在有清真饮食习惯的少数民族学校里开设了清真食堂或清真灶。二是尊重少数民族的丧葬习惯。回族世代沿袭“就地土葬，入土为安”的习俗，沔城回族镇一直没有一所管理规范的回民公墓，造成了该镇穆斯林群众随处乱埋、管理混乱的后果，镇党委、政府已规划选取一处回民墓地，争取市直相关部门的支持，拟定建一个占地50亩的回民墓地。钟祥市在回民比较集中的地方均安排了5-10亩的回民墓地，2014年市政府还拨款20多万元重修了通往城区回民墓地的道路，并为回民墓地修建了围墙隔离。

（五）促进民族团结，和谐稳定

为了切实关心少数民族生产生活，引导少数民族开展社会活动，推动少数民族的自我管理，沔城回族镇组织成立了由穆斯林中有能力、有威望、有奉献精神的人士组成的民族事务管理委员会，管理少数民族内部的一些事务，协助党委政府更好地为少数民族群众服务。九里回族乡所在的钟祥市将少数民族常住人口、流动少数民族人口、清真“三食”网点情况、涉及民族因素的矛盾纠纷等民族事务事项纳入全市网格化综合服务管理平台，并通过村、设区群众工作中心开设少数民族便民服务窗口，提供计划生育、子女入学、劳资纠纷、法律援助和政策咨询等服务，随时帮助少数民族群众解难事、办实事，大大方便了少数民族群众的生活，增进了民族团结。

二、贯彻实施条例中存在的主要困难和问题

相对于民族地区来说，各级领导对非民族地区的散居少数民族重视程度不够。少数领导对该工作条例的内容了解不多，对民族工作的艰巨性、长期性和复杂性缺乏足够的认识，影响了散居少数民族政策法规的贯彻实施。地方落实《湖北省散居少数民族工作条例》的程度不够，存在将散居少数民族地区与其他普通乡镇作同等对待的情况，也存在将回族与汉族完全不作区别对待的情况。

民族乡（镇）经济社会事业发展较慢。散居少数民族地区多地理位置较偏，经济发展基础弱。基础设施建设落后，散杂居民族乡镇基础设施历史欠账较多，有些乡镇地处偏远，辖区范围广、建设成本高，财政收入少、资金配套难，困难群众多、资金缺口大，有限的基础设施投入只能解决一小部分问题，致使其交通运输、农田水利、金融服务、电力通讯等基础设施建设水平与蓬勃发展的散杂居民族乡镇经济社会发展总体需求仍不相适应，成为制约散杂居民族乡镇经济社会加快发展的瓶颈。

少数民族发展资金缺乏。虽然近年来，上级政府通过出台相关政策、倾斜项目、资金支持等方式，不断加大对少数民族散居地区扶持力度，少数民族生产水平、生活质量都得到很大提高。但是散居少数民族地区发展瓶颈仍然很多，上级政府安排的少数民族发展资金只能对少数民族宗教场所、部分桥梁进行维护整修。而传承民俗文化，改善基础设施，培育地方产业，以及少数民族新农村建设、城镇旅游创建等都需要一定的财力做后盾。

《湖北省散居少数民族工作条例》中存在很多概念性、指导性的条款，比如第二十八条“上级人民政府对长期在民族乡（镇）工作的教师、医生及其他专业人才和技术工人应当给予优惠待遇”，以及关于穆斯林群众肉食补贴的条款即第三十四条第一款“在有清真饮食习惯的少数民族公民较多的单位，应当设立清真食堂或者清真灶。没有条件的，应当按照有关规定发放清真伙食补助费。”等都太过抽象，没有具体的标准或条件，难以落实。

三、贯彻落实条例并对其进行完善的建议

各级政府、党委及部门要对散居少数民族地区重视起来，提高民族工作能力，充分认识做好散居少数民族工作的重要性和长期性，深入学习和正确贯彻党的各项民族政策，把握当前散居少数民族工作发展的新形势新问题，确定明确的目标和任务，并围绕这些目标不懈努力，通过制定科学合理的措施来实现散居少数民族地区的发展。

加大对散居少数民族地区的帮扶力度。一是加大资金支持力度。希望上级政府增加拨付少数民族发展资金，这样少数民族地区的经济社会发展才能有充分的保障。二是加强政策扶持。国家和地方应该出台一些区别于其他普通乡镇的优势政策，在土地、金融、财政、税收等方面给予民族企业优待，利于企业发展，并吸引市场主体来此投资。三是发展项目支持。多多引进项目落户民族乡镇，同时民族乡镇自身也要努力发展具有“造血”功能的项目，增强其自我发展的能力。

修改《湖北省散居少数民族工作条例》，将难以落实的概念性、指导性条款进一步细化，实化支持举措或者出台配套的政策，让这些规定具有可操作性。如关于给予散居少数民族地区不同于普通地区优惠条件的规定可以具体地给出一个幅度，然后各地区再视各自的情况在这个范围内因地制宜的采取措施。出台具体的具有清真饮食习俗的少数民族群众牛羊肉补贴政策，明确肉食补贴标准等。

参考文献：

[1]湖北省大幅度提高省级散居少数民族发展资金.http：//www.jsmzzj.gov.cn/art/2015/ 8/5/art_5_168071.html，2015-08-05.

[2]蒋大国.湖北省人大常委会执法检查组关于检查散居少数民族法规实施情况的报告——2008年11月26日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议上.湖北省人民代表大会常务委员会公报.2008（9）.

[3]杨延昭、杨天荷.散杂居民族乡镇发展中的问题与对策研究——以湖北省散杂居民族乡镇发展为例.中南民族大学学报（人文社会科学版）.2015（3）.