农村财产抵押权实现的路径分析

韩瑛

摘 要：本文以陕西省宝鸡市农村“两权”抵押试点县——千阳县土地承包经营权及林权抵押融资实践的案例，深入分析了农村财产抵押权实现的共性特征及制约因素。实例反映出：新型农业经营主体有强烈而又紧迫的信贷需求；地方法人金融机构在农村信贷创新方面具有更强的主动性和积极性；金融创新是解决农村信贷需求矛盾的有效路径；农村财产抵押的实现需要多方协作支持。本文对农村财产抵押权实现提出以下建议：加快农村财产确权进程；健全农村财产权交易流转体系；探索财产抵押风险分担的有效途径；推动农村财产抵押融资业务创新。

关键词：农村金融；两权抵押；案例分析

资金短缺一直是制约我国“三农”经济发展的瓶颈，特别是当前农业的规模化经营趋势加快，农企业、专业合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营资金短缺问题更加突出。为此，中央推出了农村“两权”抵押的相关政策办法，以促进农民最基本的生产资料及财产——土地承包经营权和宅基地使用权流转，让静态的资产“动”起来，沉睡的资源“活”起来，以拓宽农村资金供给渠道，破解资金短缺难题。“两权”抵押融资是以金融手段解决农村资金需求问题的有效途径，陕西省宝鸡市千阳县在“两权”抵押融资产品创新方面开展了积极的探索与实践，建立了多样化的抵押担保贷款模式试点，实现了土地承包经营权、林权抵押等新型贷款模式的应用和推广，为解决农户及新型农业经营主体资金问题、推动农村财产权利实现提供了有益的启示。

一、案例介绍

千阳县地处陕西省西部山区，是国家级贫困县，县域工业落后，农业经济占主导地位，是典型的农业县。2015年，千阳县被宝鸡市确定为农村“两权”抵押试点县。本文所述“两权”是指土地经营权和林权，非普遍意义所指的土地经营权和住宅财产权。开展试点后，千阳县积极引导金融机构开展“两权”抵押贷款业务创新，通过探索实践，取得了突破性进展。

（一）案例1

2008年，徐××承包了柿沟镇3000亩林地，2011年瞄准千阳核桃杂果这一特色产业，成立了“扁豆福”干杂果专业合作社，注册资金150万元。随着事业的逐步发展壮大，农村信用社传统贷款模式已经无法满足徐××的融资需求，直到2013年，手握林权证整整五年的徐××在人行千阳县支行的帮助下，依据2005年开始推行的集体林权制度改革试点政策，获得了融资可能。

2013年9月，人行千阳县支行在详细了解徐××融资需求情况后，指导千阳县农村信用社对其产业进行全面考察。柿沟信用社信贷人员多次实地考察其经营实体，核实徐××的其他资产。同时，聘请资产评估公司，对徐永仓承包的林场林地进行了专业评估。评估报告显示，徐永仓承包的林场林地估价为491万元，可足值担保130万元。随即，林场与信用社联合向千阳县林业局提出办理林权抵押贷款的抵押登记申请。在风险可控、政策允许的情况下，经镇政府及镇林场书面承诺同意抵押，双方在县林改办办理了抵押登记手续。资料准备就绪后，及时上报县信用联社，经县联社审贷会的批准，徐××顺利获得130万元贷款，成为千阳联社林权抵押贷款的第一个受益者，该笔贷款也是千阳县办理的第一笔林权抵押贷款。

一年来，徐××用所贷资金发展新品种核桃6850亩，建成占地3400平方的核桃加工厂房、冷库各一座，拥有核桃脱皮机、清洗机及传送设备6台，建有烘干炉20间，年加工销售核桃220吨。核桃成品远销四川、河南等地，同时在成都、郑州、太原等地设立了代理商。同时，在淘宝网注册了商铺，通过直销、代销等方式扩大核桃销售量。

此外，合作社还建成苗木繁育基地110亩，每年可出圃新品种核桃、油松等苗木80万株。合作社的产、供、销逐步走向了规范化，产业链日趋成熟，并逐步带动了辖内农户以干杂果种植、苗木繁育、花卉种植等一大批亮点产业，辐射周边15个村，带动农户5200人致富。

（二）案例2

千阳县××蔬菜专业合作社是宝鸡市周边地区大规模的蔬菜种植基地，该合作社引进国内外优良新品种和种植新技术，打造品质优良的蔬菜专业品牌。合作社注册资金325万元，入社社员135人。新建半地下式日光温室42座，占地540亩，其中樱桃园300亩，大棚蔬菜240亩。

2011年初，该合作社负责人杨××在千阳县张家塬镇王家庄通过土地流转获得了200余亩土地，投资 800万元建起了31个日光温室，专门用于生产有机蔬菜，2013年末已供不应求。由于农业生产周期长，前期投资尚无回报，急需资金用于生产周转。

对此，千阳县农村信用联社及时伸出援助之手，立即组织实地调查。该合作社资产主要为蔬菜大棚设施和230亩土地，估值约1000万元，但不能作为有效抵押，更无法办理抵押登记。为帮助客户解决资金难题，县联社开拓思路，大胆创新，为客户量身定做了“土地承包经营权抵押+大棚设施+自然人保证”信贷产品。县联社首先对其承包经营的土地权利进行评估，再对大棚设施及果园进行估值，最后对提供的自然人担保能力进行考察及综合分析，认定该土地承包经营权、地上附着物经营收益以及担保人的担保能力能够足额偿还县联社贷款，最后为杨××办理了200万元的周转资金贷款。

2014年9 月，杨××又向县联社申请贷款300万元，用于新建日光温室大棚11座。基于双方良好的信用和前期合作基础，信用社参照先前信贷模式，办理了280万元的生产资金贷款。这笔钱到账后，11个新温室很快投入生产，经营规模日益壮大。

2014年，合作社实现产值360万，较上年增加160万元；利润90万，较上年增加40万元，安置就业人数130多人，带动800多户农户致富，产生了良好的经济效益和社会效益。合作社先后被评为宝鸡市创业就业示范企业和宝鸡市重点龙头企业。

二、案例分析

农业生产经营的规模化发展，衍生出大额化得信贷需求，因此开展农村土地、林地、房屋等资产抵押融资能够有效解决农村经济主体融资抵押物不足的难题。千阳县的两个融资案例，以农业专业合作社为主体，以林权和土地经营权为抵押物，在目前农村财产抵押政策、法律和金融信贷机制不健全的情况下进行了探索，研究其运作机制对于解决农户，特别是农村新型经营主体抵押融资问题具有较强的现实意义。

（一）案例共性

1、新型农业经营主体有强烈而又紧迫的信贷需求。近年来，新型农村经营主体迅速壮大，宝鸡市目前已有各类新型经营主体4.42万家，其中农民专业合作社2120家、种养殖大户3.96万家、家庭农场1968家。随着生产经营规模的扩大，新型经营主体面临着紧迫的资金需求。据对新型农业经营主体样本的融资需求调查，新型农业经营主体普遍自有资金少，对外源性融资需求高，融资需求能够完全满足的仅占22%，部分满足的占59%，不能满足的占17%，而制约其融资需求的关键因素是有效担保不足。两个案例中的专业合作社均有强烈的资金需求，通过林权和土地经营权抵押贷款方式部分缓解了融资困难，但仍然存在资金缺口。

2、地方法人金融机构在农村信贷创新方面具有更强的主动性和积极性。在农村地区，由于市场定位的差异，国有商业银行对于经营规模小的农户及新型经营主体信贷业务创新缺少动力。该县农行表示，其业务审批严格，基层机构业务创新须由上级批准，待该项业务条件完全成熟后，才能开发相应的信贷产品，且必需报批，这导致农村地区国有商业银行机构业务创新动力不足。而地方法人金融机构，如农村信用社由于是县级法人，机构层级少，业务自主性和灵活性强，其农村市场的定位及较高的业务自主权，使农村信用社在涉农信贷创新方面带来较大的优势。千阳县的两个案例的信贷创新者均为农村信用社就说明了这一点。

3、以金融创新实现农村信贷需求矛盾的有效突围。目前，农村金融市场上以农户为主要目标的信贷产品设计已越来越难以适应规模化、专业化的“三农”发展形势。传统的农户财产抵押贷款、农户担保贷款、农户小额信用贷款、农户联保贷款等信贷业务日益不能满足农业产业化趋势下对大额信贷资金的需求。对新型农业经营主体的信贷业务创新的严重滞后，制约了农业产业化发展。在当前国家加快农业经营体制改革，推动现代农业发展的背景下，农村金融机构在相关配套政策落实与金融支持方面也显得脱节，特别是在支持现代农业、扶贫开发、农业科技等方面需要进行创新突破。千阳县“两权”抵押贷款的两个案例中，以林权和土地经营权抵押方式的探索，解决了新型经营主体大额贷款资金的需求。

4、农村财产抵押的多方协作支持。农村财产权抵押涉及农业、林业、土地、评估、担保、金融等多个部门及行业，需建立多方协作机制，共同推进。在“两权”抵押试点中，人行千阳县支行主动联系地方当地政府、监管部门和金融机构，建立健全推动“两权”抵押贷款试点金融服务工作的组织协调机制、信息共享机制、激励约束机制和考核评估机制。同时，及时向上级行汇报，对试点农信社从增加支农再贷款限额、优先办理再贴现等方面予以倾斜和支持。对遇到的困难和问题，积极与农业、林业、财政、监管等部门以及金融机构进行沟通，努力协调解决相关问题，确保试点工作顺利推进。千阳县农村信用社也主动作为，与评估机构建立合作条款，开发设计契合客户需求的信贷产品，促使抵押财产转化为信贷资金。

（二）案例典型性

1、确权是实现农村财产抵押权的前提。土地、林地等农村财产的集体所有制性导致其确权还存在制度层面的障碍，进展不一。就宝鸡市看，林权确权起步较早，已全面铺开，土地确权则处于测绘、公示等起步阶段，还未颂发权证。因此，千阳县林权抵押贷款相对于土地承包经营权抵押较为成熟：一是明确县林改办为办理林权确权登记的部门；二是流程清晰，首先金融机构聘请专业评估公司对林权进行专业评估，其次向林改办提交评估报告，最后由林改办办理抵押证明；三是千阳县信用联社制定了林权抵押贷款管理办法（试行），做到了有据可依。而土地承包经营权尚未确权，无法办理抵押权登记，只能由土地管理部门以公证形式出具抵押，其法律保障不足。所以，抵押财产权进行确权登记颁证，是开展农村财产抵押和实现农民财产权利的基本前提。

2、抵押财产的流转实现存在机制障碍。一是林权抵押限制多。按照国家政策，林权分为经济林、公益林和生态林三大类，其中公益林和生态林不能作为抵押，仅经济林可抵押融资；林权抵押物点多面广，多处于交通不便之地，管理人员少，遭受毁损和灭失的风险较大；林权资产的实现有严格规定，财产处置需要政府相关部门审批。二是土地承包经营权的流转市场不健全，尚未明确土地登记机构，未建立科学的土地价值评估标准和相对独立的土地价值评估机构，土地承包经营权的商品性不能通过市场完全表现出来，土地经营权换押变现难，一旦贷款逾期，金融机构处置抵押物相当困难。

3、农村财产抵押权实现风险性较高。为确保信贷资金的安全，两个案例中的担保机制与其他贷款方式相比较，更具有复杂性。案例一，“扁豆福”干杂果专业合作社是经镇政府及镇林场书面承诺同意抵押，办理了抵押登记手续后，千阳县农村信用社向其放贷，操作较为顺畅。案例二的担保模式为“土地承包经营权抵押+大棚设施+自然人保证”，尝试将地上附着物经营收益作为抵押品，加之两个自然人的担保，分担风险。之所以这样做，信用社负责人坦陈，抵押的土地经营权没有权证，由县土地局公证抵押，信用社要承担一定的法律风险和市场风险，必须通过其他方式“增信”以覆盖风险，因此增加了地上附着物经营收益抵押和自然人担保。由点及面，在农村土地经营权、农房、农作物等资产抵押方面，由于农村财产价值变化差异大，相关机制的不完善，使抵押权实现面临较大风险，也增加了农村金融交易的难度和复杂性。

4、新型经营主体的抵押主体资格的认可度低。新型农业经营主体信贷中除农业企业外，种养大户、家庭农场和专业合作社在金融机构中的客户主体资格尚未得到完全认可，金融机构在开发相适应的金融产品方面进展缓慢，仍然以农户贷款业务进行操作，存在着信贷结构性供需错位矛盾。以“三农”贷款占比较大的农村信用社为例，三类新型经营主体中，只开发了农民专业合作社贷款，但实际办理却极少。从调查发现原因主要有两个：一是必须是向农业、工商等部门注册的合作社才有资格，而实际上由于经营意识淡漠，注册率很低，宝鸡市专业合作社注册率仅为35%左右，一些合作社因未注册而被拒贷。二是部分专业合作社经营管理不规范，合作社与入社农户间的关系松散，相关财务、管理制度不健全，经营稳定性差，存活期短，这些不足打击了金融机构以其作为客户主体的信心。两则案例中，虽则名义上以合作社林权和土地经营权作抵押，但实际抵押权人及贷款人为合作社负责人。

三、案例启示及相关建议

（一）加快农村财产确权进程

确权是激活农村产权市场的前提。农村主要的财产权有：土地承包经营权、宅基地使用权、农户房屋所有权、林权等。目前，由于农村土地的集体所有性质，涉及的权属关系不同，使确权颁证面临一些体制上的障碍，工作进展较慢。因此，相关部门要尽快制订政策办法破除这些障碍。在集体所有的基础上，实施农村财产农民股份占有，并对其收益进行确权。同时加快地藉调查、测绘划界、权属审核及公示等工作进程，及时颁发林权、土地承包经营权证。

（二）健全农村财产权交易流转体系

培育农村财产评估市场，制定统一的评估标准，促使评估结果合理、公正，并进行推广使用。农村财产权交易市场具有一定公益性质，且前景不明，完全依靠市场化运作还不太现实，因此，可考虑由政府部门主导发起，动员社会资本参与，逐步培育发展。在市场机制的建立上，应对交易的财产权、交易主体资格、市场运行规则、交易费率及惩戒措施等予以明确。同时，完善市场服务体系，围绕交易市场将必要的市场信息公示，评估、担保、法律、融资等服务纳入其中，确保农村财产权交易市场规范运转。

（三）探索财产抵押风险分担的有效途径

因机制的不健全，农村财产抵押权实现的风险程度较高，必须通过多种有效途径进行分担，减轻财产抵押受与方（主要是金融机构）的风险压力。一是通过其他担保方式进行增信。例如案例2中的多种担保方式捆绑，减少了土地经营权抵押单一担保方式风险，促使融资交易的达成。二是对农村财产抵押融资进再担保。成立农资担保公司，或由政府部门指定担保公司，签订合作意向，对农村财产抵押融资行为由其进行担保，对形成的风险损失由财政支农资金按一定比例给予补偿。三是创新设计农村财产抵押融资保险业务，对因抵押资产减值、交易、转让等所形成的损失进行赔付。

（四）推动农村财产抵押融资业务创新

根据农村财产抵押主要向种养业大户、家庭农场、农村专业合作社等新型主体发展的趋势，引导金融机构完善客户管理，将农村新型经营主体纳入客户管理，使其成为完全意义上的财产抵押融资主体，根据其需求打造信贷产品，且有别于农户、企业的信贷管理制度及流程。针对地方法人金融机构在农村信贷业务有更大主动性和创造性特点，应大力发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等地方小微型金融组织，以增加农村信贷市场供给，激活市场竞争，增强创新动力，使农村资产抵押融资有更多选择。

参考文献

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The Path Analysis on the Realization of the Rural Property Mortgage

——The Case of “Two Rights”Mortgage in Qianyang County

HAN Ying

（Baoji Municipal Sub-branch PBC， Baoji Shannxi 721000）

Abstract：Taking Qianyang county in Baoji city of Shaanxi province as the case which carries out pilot in mortgage of land contract operation and forestry right called “two rights”， the paper deeply analyzes the universal characteristics and restraint factors of the realization of the rural property mortgage right. The case shows that the new agricultural business entities have strong and urgent demand for credits， the local corporate financial institutions have more initiative and enthusiasm in rural credit innovation， the financial innovation is the effective path to solve the contradiction between credit supply and demand， and the realization of the rural property mortgage requires multilateral collaboration and support. Therefore， the paper puts forward following suggestions such as accelerating the process of the rural property ownership， improving the circulation system of the rural property right transaction， exploring effective ways of sharing the risk of property mortgage， and promoting the innovation of the rural property mortgage financing.

Keywords： rural finance； “two rights”mortgage； case analysis

责任编辑、校对：续静