耕地保护约束下建设用地合理发展措施

高旭东+张武军

[摘 要]城市与农村的发展建设需要大量的土地资源，因此土地资源的匮乏和耕地保护问题已经成为全世界共同面临的难题。耕地的严重流失直接威胁粮食的种植生产安全，如何在保护耕地的前提下，合理配置建设用地的规模，积极寻求一条可持续发展之路，实现耕地和建设用地的双赢发展是摆在社会各界面前的一道难题。笔者通过分析阐述，以期给相关工作人员一定的启示。

[关键词]耕地保护；建设用地；合理发展

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）25-0399-01

1 我国城市化进程中耕地保护现状

我国城市化进程与耕地保护是一对矛盾体，城市化进程和发展对土地使用提出了巨大的需求。根据研究显示在过去的几十年里我国城市建成区面积增长了2倍以上，一些城市扩张更是达到20倍以上，如湖南长沙，建成面积高达到119km2。城市的扩建，城市建筑的增加，大量占用了农村的耕地，极大地威胁了我国的粮食安全和蔬菜安全因此应该采取节约高效的土地发展策略和方式。

随着经济的迅猛发展，城市急剧扩张，占用城郊耕地的现象越来越屡见不鲜，从1990—2000年间，城市建设用地中，大约有50%来自农村的耕地，2000—2010年间，这个比例占到50%以上。中国正在经历历史上最大规模，最快速度的城市面积扩张，虽然城市在如此迅速的扩张，但是土地的利用率仍然不高，仍然不能够做到完全的利用。根据《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》等统计文件中GDP和人口关系的计算，中国人口的城市密度并没有增加，反而在逐步呈下降趋势。人口密度从从2000年的0.99万/km2，下降到2010年的0.89万人/km2。最近几年中国城市的建成区面积大大增速前几年，但是使用率低于前几年，这种现象应该被严重的重视，并且应该把出现这种现象的原因仔细分析，争取及时解决。目前邻近连片发展的趋势仍将继续，应该优化配置，实现统筹计划，以达到节约土地，增加建成区使用效率的目的。

我国城镇划建设已经步入最快发展时期，2012年我国城市城区面积达到18.30万km2建成面积为4.5566万km2，征用2162km2。城镇的建设需要土地，但是农村的发展和建设以及生产更加需要土地，农业生产主要依赖的就是最基本的土地。要想解决城市中土地利用率不高并且逐年下降的问题，需要相应的调整原来城镇的不合理的产业结构，改造旧城的一些基础设施不齐全的地方和危旧住房。因此，在城镇化的过程中，要想在不大量占用耕地的前提下，大力促进城市化的发展，就要不断地提高城镇土地的利用效率，城市化的建筑建设要增加高度，时间高度上的利用，减少土地面积的利用。

2 耕地保护约束下建设用地合理发展的措施

耕地保护与建设用地的合理发展，本质上是人口增长与自然生态环境如何和谐共处的关系。要想取得可持续发展，必须将资源环境、社会、经济看作一个不可分割的整体，保证经济发展的同时，最大限度减少对自然环境的损害。在城市建设用地大量占用耕地的不利环境下，积极寻求保护耕地和城镇建设用地“两道方程”的联解答案，只有找到了二者的交集才能够建立耕地保护和建设用地合理利用的双赢模式。

2.1 高度重视保护好以基本农田为主的农耕土地

首先要坚决执行国家耕地补偿“占一补一”的平衡审批制度，严格遵照相关的法律和政策规定，保持耕地总量不减少，守住基本农田底线不动摇。其次做好建设用地与当地人口、经济发展需求的合理测算，建设用地规模测算包括社会经济指标测算、经济指标下建设用地规模测算、规划期土地可供转用量测算、建设用地合理规模的确定4个方面的内容，相关部门认真做好数据调查，根据实际情况合理、科学测算做好当地建设用地的合力发展规划。再次加大普法宣传力度，增强群众的觉悟性，提高群众支持政府科学性、合法性决策的力度。

2.2 提高土地集约利用水平

激活存量用地的使用可以有效缓解当前增加投放用地来解决建设用地盲目无序扩张带来的土地压力。城市建设用地应当符合当地总体土地规划政策，在认真预测的前提下，优化土地利用的布局和结构、鼓励推进集约用地和节约用地，适当提高商业、住宅等项目的容积率，充分合理利用地下等可利用空间，最大限度发挥土地效能。

2.3 保证土地资源配置公平性

土地从古至今作为稀缺性资源在配置过程中有着浓重的行政权力色彩，过多的行政干预是造成土地配置不公平的主要原因，应坚持市场在土地配置中的基础性作用，把市场无形的手和政府有形的手联合起来推进经营性用地招标机制，提高土地配置的工作效率、公平性和土地产生的效益。

2.4 加大打击违法用地力度

近些年违法占地屡禁不止，这也是农耕土地减少的原因之一。城乡结合部的“小产权房”“一户多宅”现象十分突出，各县区国土和乡镇建设部门要加大查处违法占地建房行为，加大耕地保护力度。

2.5 提高土地产出潜能

耕地保护的一个重要目的就是为了保障国家粮食安全。因此，耕地保护的实质是保障耕地资源的粮食生产能力。粮食生产能力一方面取决于耕地的数量，同时更依赖于耕地的质量即生产潜力。在耕地总量减少不可避免的情况下，提高耕地质量就显得更加重要。

3 结语

虽然我国城市化进程与耕地保护之间的矛盾会长期存在，但可以尽量减少矛盾的激烈度，一方面要不断推进城市化建设，在城市规划和建设过程中，需要及时的并且充分的对耕地节约和利用，同时重视耕地的保护，有效地实现保护耕地资源，两者不可偏废，确保城市化建设与耕地保护的协调发展。因此针对城市化进程中耕地保护出现的问题必须重视并且及时改进调整，相信通过国家、政府和社会的努力一定会解决好城市化进程中耕地保护出现的问题，在保护好耕地的基础上推动国家经济建设的发展。

参考文献

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