美国智库建言美慎重应对“一带一路”和亚投行

龚婷

——兼论如何对美讲好“一带一路”

为应对“一带一路”倡议和亚投行，美国智库界提出推动“亚太经济战略”、联手日本加强在欧亚大陆的协作。据此，围绕“一带一路”和亚投行对美开展增信释疑，势在必行。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.016

近期，美国智库界（以战略与国际问题中心为代表）发表一系列政策报告，指出以“一带一路”和亚投行为标志的中国“新经济外交”正在挑战国际经济规则和秩序，对美日同盟构成风险。

为应对这一问题，美国智库界提出：第一，美国亟需出台更为全面的“亚太经济战略”，并联手日本等在该地区的盟国，从加快批准TPP、加强在亚太基础设施建设和互联网治理领域等方面的合作，以应对中国的竞争；第二，美日应该联手加大在欧亚大陆上及沿海的战略协作，抵消中国这些“战略”的影响以保持欧亚大陆上的力量平衡，通过保证中俄存在分歧、中亚保持开放、美日在印度洋维持主导地位，减少中国“新丝绸之路”给美日同盟带来的风险。美国智库主要观点如下。

认为“‘一带一路和亚投行挑战国际经济秩序、对美日构成威胁”

第一，中国“一带一路”新经济外交致力于增加中国在全球经济体系中的作用[1]，亚投行表面上是对大量基础设施提供信贷融资、实质上却有着更深刻的国家目标，特别是增强地缘政治影响力等[2]。

第二，中国是世界上第二大经济体，多年来拓展在地区的贸易和投资关系挑战亚太地区已建立的区域经济秩序。[3]中国显然在追求制定国际经济规则和标准、以期拥有更大的发言权，这对美国带来风险：首先，中国推动“一带一路”建设将加强中国与欧洲、中东、中亚及东南亚等地的经济联系。其次，中国推动低标准的区域全面经济伙伴关系（RCEP），将使美国在地区的商业利益处于劣势。再次，中国倡导建立亚投行和丝路基金为“一带一路”提供资金。这一方面扩大了人民币在海外的使用范围以减少中国企业走出去的商业风险，努力构建自身在地区金融体系中的中心地位；另一方面，这种方式会削弱布雷顿森林体系几十年来建立的规则。因此，美国必须在中国偏离国际规范的时候向其发出挑战、表明开展竞争的意愿[4]。

第三，中国的“新丝绸之路”对美国和日本构成新挑战。具体而言，西部大开发和“新丝绸之路”打造一系列海上通道和港口，形成横跨欧亚大陆的战略网络。[5]这一网络由能源管道、公路和高速铁路组成，将确保中国获得亚洲、中东、欧洲和非洲的商品和市场，把“一带一路”沿线国家的经济利益捆绑在一起，为建立中国的区域势力范围、形成以中国为中心的生产——销售体系乃至经济秩序奠定基础。进一步而言，“新丝绸之路”是中国对冲美日同盟、确保亚洲地中海的航行自由的地缘政治手段，是替代《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的大陆国家计划。因此，美国和日本不想面对中国的区域主导地位，那么在欧亚地区积极抗衡中国必须成为美国同盟地缘政治议程的一部分及重要安全目标。

建言亟需出台更全面的“亚太经济战略”及四大优先步骤

美方认为[6]，美在亚洲实现更广泛的政治和安全目标取决于持续的经济交往，其盟友和伙伴也希望美出台新的倡议、塑造地区经济规范和规则，因此美亟需出台更为全面的“亚太经济战略”、以确保在这一地区未来几十年的利益。该战略的要点包括：

第一，坚持美国历届政府关于“亚太经济战略”的三大目标。一是促进经济增长和就业，二是维护和更新国际经济秩序的规则，如推动TPP旨在对地区市场活动建立新规则，三是持久支持美国在该地区的长期存在，如推动美韩自由贸易协定有利于安抚美国在亚太的盟友、增加在该地区的繁荣和安全。第二，战略的着力领域不仅需要覆盖贸易和投资，还应该包括金融、发展和能源等领域。第三，战略涵盖对象必须包含亚洲主要经济体，并与美国在地区的地缘政治战略相连接。第四，战略的核心是建立开放、公平、以法治和市场为基础、可持续的跨太平洋经济秩序，以推进亚太地区的繁荣和开放。

接下来，应在四个优先领域推动“亚太经济战略”。首先，尽快推动美国国内批准TPP。推动TPP旨在建立高标准体系、建立公平的竞争环境，这一方面能够保卫美国的商业利益，另一方面能为盟友及伙伴产生积极的外溢效应。

其次，积极推动TPP扩员。美日关系下一阶段优先议程是尽快批准TPP，美菲关系的下一步应该是在TPP问题上对表[7]。韩国、菲律宾和台湾等亚洲几个重要经济体已表达了加入TPP的浓厚兴趣。应以创新方式通过双边和多边的方式将中国、印度和印度尼西亚纳入这一进程。同时根据日本贸易振兴机构的最新研究[8]，泰国、印度尼西亚、台湾、韩国等经济体的领导人（政府首脑或议会成员）已表达了加入TPP的兴趣，而泰国、菲律宾和台湾这几个经济体的工商界加入TPP的意愿较大。

再次，美国和日本应该将双边经济合作提升到更高的战略高度，出台“联合经济方略”。在亚太局势更加动荡、中国实力不断上升的背景下，美日应在亚太地区促进建立自由、公正、透明和基于市场经济的经济秩序。美日在以下领域拥有共同利益，应加强合作：一是推动亚洲地区高质量投资，建立一致标准和保障措施、并促进区域联通；二是将互联网治理转化为双边合作的优先事项，帮助易遭网络攻击的东亚和东南亚国家加强能力建设。

第四，美国应该重新重视亚太基础设施建设的重要性，并联手日本共同应对。当前，欧亚大陆正掀起一股基础设施建设热，重塑欧亚大陆互联互通利害攸关，美国政府应该有更多重视。美日应在地区基础设施建设领域加强协调，联手帮助亚洲国家政府提高他们项目评估、采购及税收管理的能力，满足区域基础设施建设的需求，保证公平的竞争环境[9]。

美国应积极发挥在基础设施发展中的领导作用。美政府对于这一领域的支持相对有限，主要通过千年挑战公司（Millenium Challenge Corporation）、海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation）、美国国际发展署（USAID）、美国贸易和发展署、美国进出口银行等机构对项目进行融资和支持，其有限性主要体现在：一是未能如中国等国家一样对基础设施建设提供协调性的、战略性的支持；二是多年在基础设施建设的直接融资上缺位严重，现状很难快速改变；三是是否应该由政府提供基础设施融资在政治上存在很多分歧；四是对支持何种基础设施设置种种限制。同时，美国政府通过世界银行、泛美开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行等多边机构参与多边融资，这使得其在制定战略方向、批准项目和出台政策等领域拥有很大的话语权。下一阶段，在多边层面应在基础设施建设领域形成战略伙伴关系、与日本加强在亚洲开发银行中的协作等，在美国政府层面应加强对基础设施融资的战略规划、促进国会对关键机构进行长期授权、加强对相关机构的资金支持等[10]。

提出美日应

联手加大在欧亚

战略协作以应对中国

美方认为[11]，美日应该加大在欧亚大陆及沿海地区的战略协作，抵消中国“新丝绸之路”战略的前景以保持欧亚大陆力量平衡，进而减少中国给美日同盟带来的风险。具体而言，美日应联手确保以下三个目标：

第一，美日应与俄罗斯改善关系，确保欧亚大陆上三大力量（中国、俄罗斯及欧盟）存在分歧、防止三者中的任意两大力量结成安全联盟。俄罗斯和中国在中亚都有重要的利益，因此，美日应致力于改善与俄关系，重视约束中国的影响力。一方面，近期日俄就南千岛群岛举行会谈，日应适当妥协，并且尝试在能源出口和基础设施开发合作上给予俄优惠条件。另一方面，美国应该淡化关于俄罗斯在叙利亚造成风险的言辞，缓解中东局势。同时，美日同盟不应该忽视欧洲和中国的关系，更不应该低估欧洲对中国“新丝绸之路”的支持。中国的“新丝绸之路”通过加大经济依存拉近了同欧洲的距离。进一步而言，欧俄这两股力量会更加不愿意与中国抗衡，这使得美日同盟更加难以制衡中国。

第二，美日应该联合印度推进联合发展战略，确保中亚的开放性和竞争性，加强印度与中亚的互联互通以制衡中国、防止垄断，并合力拉近与伊朗的关系。具体而言，美日应通过支持伊朗港口恰赫巴哈尔助力印度与中亚的互联互通，相关手段包括提供日本制造的高速铁路基础设施、利用美国和印度的经济援助进行补贴。这不仅出于改善美日同俄罗斯关系的考虑，而且出于伊朗在丝绸之路的重要地位，恰赫巴哈尔港是美日印进入中亚的最直接途径。

第三，美日同盟应保持在海洋领域的军事主导地位，阻止中国的海上突围。具体而言，西部大开发和基础设施项目为中国提供通过从陆海两个方向包抄美日同盟的手段，中国海军力量已经进入巴基斯坦瓜达尔港、并在吉布提建造新的海军基地，这些基地在保护中国海上航线的同时，也“威胁”到美日同盟。巩固在印度洋的海上主导地位、保持印度洋的海上通道开放和反击中国的海上力量是美日同盟的关键利益。因此，美日同盟应该推进建设强大的美日印三边关系及海上力量以反击中国的海上力量，并将其推进到美日印澳四边合作关系中。

试论如何对美

讲好“一带一路”？

美国不仅是中国处理大国关系主要对象，也是影响中国周边环境最重要外部因素。无论在亚太方向还是欧亚方向，美国都将对中国推进“一带一路”倡议产生突出影响。当前来看，美国智库界有相当一部分力量已对“一带一路”和亚投行产生忧虑、怀疑。围绕“一带一路”和亚投行对美增信释疑势在必行、刻不容缓，有必要从以下几个方面对美政策界讲好“一带一路”：

第一，中国没有意愿、更没有能力挑战美国的主导地位。在未来很长一段时间内，美国的绝对国力仍将雄踞世界首位。中国是现存国际经济秩序的支持者和维护者，无意挑战甚至推翻之，也无意将美国排除在亚洲之外。“一带一路”将成为亚欧大陆发展振兴的一个有力倡议，亚投行将对地区和国际多边金融机制形成有益补充，开放包容是“一带一路”和亚投行的核心精神和共建原则。

第二，“一带一路”和亚投行是开放包容、互利共赢、非排他性质的合作倡议，不是零和博弈和对抗游戏，更不是对已有合作倡议的排斥、挤压和替代。围绕亚太和欧亚地区的发展愿景，中国与俄罗斯、美国、印度、欧洲等主要大国和行为体，以及联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际和地区组织，可以在各自倡议下进行对接、形成良性互动的氛围，在主动寻求利益契合点和合作面的同时不回避分歧和竞争面，但没有必要夸大各方利益的对立和冲突。在具体项目合作上，中国与相关各方可以营造多方参与的氛围，并充分发挥现有机制和倡议的多边合作延展效应。

第三，亚太地区及广大的欧亚大陆国家不仅是中国推进“一带一路”倡议的重要合作伙伴，也是美国推进地区合作的重点对象，中美积极探索在这一地区经贸领域良性、互不排斥的合作，有着现实的必要性和可能性。中美应避免排斥性竞争，努力实现开放、良性、互不排斥的互动和合作，以进一步开拓双方利益交汇点的增量领域、实现互利共赢，这对于两者而言都是至关重要的。

中美在亚太及欧亚地区经济合作的开放化上拥有诸多共同利益：一是地区互联互通程度升级不仅符合地区国家利益，也符合中美两国利益；二是无论采取什么制度和途径，最终实现亚太自贸区有利于促进区域内的投资和自由化；三是包括亚投行、亚洲开发银行、世界银行等在内的地区多边发展机构在项目联合融资上存在合作的可能性和必要性。

第四，将中美经贸关系的“压舱石”效应扩展到第三方，有助于稳定“中美+”三方关系，避免零和博弈、实现多赢局面。近年来中美双边经贸关系相互依存度进一步加深的同时，两国在政治、安全等领域的竞争态势愈发加剧。如果两国在亚太及欧亚地区围绕经济合作的零和博弈深化，则意味着双方在广大的欧亚大陆都将被卷入全面竞争的态势，这显然不符合双方的利益。

更进一步而言，无论是中国提出的“一带一路”和亚投行倡议，还是美国和其他相关方倡导关于地区发展的愿景，本质上都致力于全方位提升欧亚大陆的经济和社会发展水平、缩小整体发展差距。若双方彼此加深疑虑，则必将增强彼此竞争甚至内耗的态势，于中国、美国及第三方都无益。

第五，中美应该推动多边融资机构的合作，特别是亚投行和世界银行的合作，亚投行与亚开行、欧洲复兴开发银行等机构也已开展的联合融资合作可以提供示范效应。

这样做的必要性在于：第一，包括亚投行、世界银行和亚洲开发银行在内的多边融资机构，任何一方都无法单独满足亚洲地区日益增长的基础设施和发展融资需求，这几方的关系应该是合作互补而非相互排斥。亚洲开发银行的研究显示，2010—2020年亚洲地区基础设施投资总需求约为8.28万亿美元[12]，亚洲经济体自身融资或现有多边发展机构融资都无法满足这一需求。第二，提高亚洲地区基础设施及互联互通水平符合中美共同利益。2015年9月中国国家主席习近平访美期间双方领导层确认，“美方欢迎中方不断增加对亚洲及域外地区发展事业和基础设施的融资支持”[13]。

这样做的可能性在于：2016年以来亚投行与亚开行、欧洲复兴开发银行等机构已针对欧亚地区相关国家（巴基斯坦、塔吉克斯坦等）的基础设施建设开展联合融资[14]，这些合作可以为亚投行与世界银行进一步推进合作提供积极的示范效应。

【本文系2016年度中国外文局项目“善用智库渠道讲好‘一带一路故事的策略研究”（项目编号：15WWJB06）阶段性成果】

（作者单位：中国国际问题研究院美国研究所）

（责任编辑：徐海娜）

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[1] Matthew P. Goodman & William E.， Simon Chair in Political Economy of CSIS， U.S. Economic Opportunities and Challenges in the Asia Pacific， Statement before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific， February 26， 2015.

[2] Matthew Goodman & David Parker， Eurasias Infrastructure Rush： What， Why， so What？， Global Economics Monthly of CSIS Jan 2016.

[3] 同[2]。

[4] Ernest Bower， Matthew Goodman and Scott Miller， Beyond TPP： Shaping an Economic Strategy in Asia， Global Forecast 2016 of CSIS.

[5] Peter G. Cornett， Chinas “New Silk Road” and US-Japan Alliance Geostrategy： Challenges and Opportunities， Pacific Forum CSIS Issues & Insights Vol. 16-No. 10， June 2016.

[6] Ernest Bower， Matthew Goodman and Scott Miller， Beyond TPP： Shaping an Economic Strategy in Asia， Global Forecast 2016 of CSIS， 以及Matthew Goodman & David Parker， The United States and Japan： From Unnatural Intimacy to Natural Allies， Global Economics Monthly of CSIS， Feb 2016.

[7] Ernest Bower & Conor Cronin， Seizing the Moment： Preparing for Obamas Trip to Manila， Southeast Asia from Scott Circle of CSIS， October 29， 2015.

[8] Hiroyuki Ishige， Chairman and CEO of Japan External Trade Organization （JETRO）， Progress of Asia-Pacific Economic Integration and the Role of the U.S. and Japan， June 14th， 2016.

[9] 同[3]。

[10] Daniel F. Runde， Conor M. Savoy & Charles F. Rice， Global Infrastructure Development： A Strategic Approach to U.S. Leadership， Project on Prosperity and Development of CSIS， March 2016.

[11] 同[6]。

[12] Asia Development Bank， Infrastructure for a Seamless Asia， September 2009.

[13]《习近平主席对美国进行国事访问中方成果清单》，新华网，2015年9月26日，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-09/26/c_1116685035.htm.

[14] 根据公开信息：2016年5月，亚投行方面透露已与亚开行就共同融资项目展开讨论，首批项目预计将包括巴基斯坦旁遮普省高速公路；6月，欧洲复兴开发银行透露参与亚投行首批项目融资，双方联合为从塔吉克斯坦首都杜尚别到与乌兹别克斯坦边境的公路改善项目提供5500万美元贷款。