事业单位分类改革的困境与策略解析

刘洪安

摘要：1996年中央编委发布的《关于事业单位机构改革的若干意见》中就提出了事业单位分类改革的意见，2004年中央编委牵头的“事业单位改革小组”再次细化了分类改革措施。2012年出台了《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，按照社会功能将现有事业单位划分为三个类别。事业单位分类改革已是事业单位改革的大势所趋，本文将从事业单位分类改革的困境和策略出发，论述事业单位改革应注意的问题和措施。

关键词：事业单位 分类改革 公益性

一、事业单位的分类改革产生的问题

目前事业单位改革以实施分类改革为主流思想，将事业单位分为行政类、公益类、经营类。2006年中央编委发布的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》中明确将事业单位划分为完全行使行政职能的事业单位，如证监会、银监会等行政监管机构；不宜或不能由市场进行资源配置，所需经费由财政进行保障，不得开展经营活动的事业单位，如公立医院、高等院校等；从事经营类事业单位三大类。2009年，重庆、山西、广东、上海、浙江进行了事业单位试点改革，而且多侧重于公益类事业单位改革。事业单位分类改革的目的主要在于减轻事业单位改革的阻力、进行政事分离的同时保障社会公益性、提升社会服务能力。2012年出台的《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》按照社会功能将现有事业单位划分为三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。但在改革过程中，主要出现了如下问题：

（一）事业单位分类改革能否减轻事业单位改革的阻力

目前事业单位改革重要集中在公益类事业单位改革，即公立医院、高等院校类。2016年7月22日，人社部召开第二季度新闻发布会，介绍了事业单位改革下一步工作安排，并明确表示将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法，配合有关部门做好经营类事业单位改革、部分城市三级甲等公立医院开展编制管理改革等工作。所谓不纳入编制管理，就是取消事业单位编制，保留事业单位性质，高校、公立医院将由财政进行差额拨款。目前公立医院在编人员约有800多万，高校在编教职工约233万人。相较而言，目前对公益类事业单位改革阻力较小，但此分类改革一旦在实施中出现了阻碍，行政类事业单位改革、经营性事业单位改革将更加难以推进。

（二）事业单位分类改革能否保障社会服务的公益性和服务能力

公益性事业单位改革后将实行财政差额拨款，即财政仅承担部分经费，其余所需经费由该类事业单位通过创收来自己承担，这是否会增加普通家庭的经济负担，削弱了事业单位的公益性目的和其服务能力？如医院在实行差额拨款之前，更加强调公益性服务，在实行差额拨款后，医院在很大程度上转向了创收，甚至出现广东某医院庆贺住院人数超过4万人的现象，以及魏泽西事件中的武警二院等现象。高校、公立医院等公益性事业单位改革后是否会出现穷人看病难、看病贵，穷人读书难、读书贵等问题，进一步拉大社会贫富差距？

（三）事业单位分类改革是否影响社会公平

目前，事业单位养老保险改革参照企业单位职工养老保险制度进行，事业单位养老保险由基本养老金+职业年金组成，基本养老保险由单位和个人共同承担。其中，单位缴纳不超过个人工资的20%，个人缴纳不超过工资8%，而个人缴纳基数根据当地平均工资的60%——300%进行选择，各地根据具体情况而有所不同。这便导致各地区因经济发展水平差异而产生事业单位养老保险金的巨大差异。同时，由于养老金替代率问题，将会导致已经进行改革的公益性事业单位和还未进行改革的行政类事业单位、经营性事业单位之间养老保险金的巨大差异。这些差异将会导致被改革者心理上的失衡。

综上所述，事业单位分类改革虽然在一定程度上有利于缓解事业单位改革的阻力和难度，但也存在一些问题亟需解决。

二、事业单位分类改革应采取的措施

（一）划齐制度标准，保障总体公平

事业单位分类改革对行政类、公益类、经营类采取不同制度措施，必然会导致新的社会不公平，这有违事业单位改革的初衷。因此，笔者认为，事业单位改革应该在养老保险制度、工资计发制度等设计上采取同样措施。同时，在试点工作上将行政类、公益类、经营类事业单位改革同步进行，根据试点情况再进行分步骤实施。对于不能同时进行改革的事业单位，做好相关政策的衔接，避免因事业单位改革而导致的双轨制，改革后的制度碎片化。

（二）完善事业法人制度

在完善事业法人制度的过程中，应加大完善相应的法人制度建设。首先是公告制度，将事业单位的宗旨、经费来源及收费标准、业务范围以及接受监督监管的方式等以公告的形式向社会大众进行公告。其次，应完善信息披露制度，凡涉及事业法人的重大事项，都应向社会进行披露，接受社会大众的监督和管理。再次，完善听证制度。凡涉及事业单位重大事项变更或者关系服务对象重大利息都应举行听证，并在听证过程中代表人应有民众自由选举产生，对于未经听证的事项，相关行政机关不能予以批准。最后，完善申述制度。对于一些不合理的服务项目，要接受相关利益群体和民众的申述。

（三）细化治理结构和治理规则

事业单位提供的公共物品或公共服务，公共物品与公共服务具有非排他性、非竞争性等特点，这就要求在提供公共物品之前要做好治理结构的制衡，保障公共物品或公共服务提供的有效性。在治理结构方面，将决策权、执行权、监督权想分离，形成相互制衡的关系。同时，在人员安排与制度设计上强化理（董）事会的决策作用。在治理规则上，细化理事会议事规则、行政负责人治理规则、规则制定流程等相关治理规则。

三、结束语

事业单位分类改革关系着事业单位改革的成败，关系着社会公共利益、公共服务的保障。在改革过程中要结合我国事业单位现状和实际，完善相应的配套措施，避免改革碎片化和复杂化。使事业单位改革朝着预期方向前进。

参考文献：

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[3]左然.构建中国特色的现代事业制度——论事业单位改革方向、目标模式及路径选择[J].中国行政管理，2009（01）