浅谈国家审计监督全覆盖的实现路径

顾姝倩

摘要：党的十八届四中全会对审计监督提出了全覆盖的要求，同时对国家审计的内涵和外延也有了新的定位。目前，国家审计监督全覆盖的实现还受到我国审计制度等一些因素的制约。本文结合国家审计监督的现状，解析制约审计全覆盖的因素，为实现国家审计监督全覆盖探析路径。

关键词：国家审计 监督 全覆盖 路径

在国家政治制度中，国家审计监督是重要的组成部分，审计监督的范围始终伴随着国家治理的需求和目标设定。党的十八大四中全会将依法治国的目标推向了高潮，同时，国家审计监督也列入了党和国家的监督体系，进一步明确了国家审计的重要作用。针对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任等情况提出了实行审计全面覆盖的要求。中央两办联合发布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》中，对审计监督全覆盖的目标要求、审计内容、审计资源的统筹整合、创新审计技术方法等作了明确规定，并提出了更加具体的要求。

在新发展形势下，根据实际发展现状，了解发展的不足，探索实现全覆盖的有效路径，是推动国家审计事业转型发展的前提，也是履行监督职责的重要措施。

一、国家审计监督全覆盖概述

国家提出审计监督全覆盖的要求后，进一步扩展了审计的外延，并且重新定义国家审计。审计监督全覆盖的内容囊括了公共资金、国有资产、国有资源的分配、管理、流动、使用以及各级党政领导干部和国有企业负责人经济责任履行状况。实现审计全覆盖，要做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

（一）国家审计监督全覆盖的内涵

国家审计全覆盖的内涵是要实现有步骤、有重点、有深度、有成效的全面覆盖。有步骤：即审计全覆盖需要统筹规划和安排，需要有计划的层层推动，点、线、面有步骤的发展；有重点：即掌握好审计工作中重点内容与全面覆盖审计之间的关系，结合党委政府的工作目标、工作重点、民生问题来确定审计的重点；有深度：即对被审计单位审计查出问题的深度，不能因为被审计单位的数量多而只做表面功夫，浅尝辄止，必须要查深查透；有成效：即国家审计全覆盖必须有质量有成效的展开和完成，在全面覆盖的基础上审计发现问题要真正发挥国家审计在经济社会中的免疫系统功能。

国家审计监督全覆盖需要被审计单位在法律法规允许范围内，对国有资产、国有资源、公共资金以及干部领导履行经济责任状况等各个方面贯彻落实。其目标在于通过审计全覆盖，以关注国家的长远可持续发展为基础、以主要的经济领域为切入口，推进我国重点发展领域的整体性改革，利用审计深化各方面改革的战略措施，将我国的治国体系和治理能力推向现代化。

（二）国家审计监督全覆盖的外延

审计工作现发展的主线在于资金、资产、资源。公共资金包括政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金。公共资金取之于民用之于民，人民有监督权和知情权，这也是必须要接受审计的原因。国有资源包括土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他一切的自然资源和辖区的公共资源。在国家规定的范围内和不破坏自然环境的基础上，针对国有资源行使有偿转让和使用制度开展活动的过程需要接受审计监督。国有资产即是属于国家的所有财产和财产权益的总和，与国家审计相关的国有资产是指行政事业单位、国有和国有资本占控股或主导地位的企业（含金融企业）等管理、使用和运营的境内外国有资产。企业的国有资产，即是政府部门对企业投资、融资等产生的权益。境外的国有资产也在全覆盖的范围内。

二、国家审计监督全覆盖的制约因素

（一）审计监督体系没有有效衔接

按不同主体划分，我国的审计监督体系有国家审计、内部审计、社会审计三种。目前我国内部审计和社会审计发展较弱，监督功能弱化，三种监督体系发展极不平衡，导致国家审计监督压力加大。加之三种监督体系长期处于泾渭分明的状态，相互之间缺少必要的资源共享与交流合作，尤其是内部审计与社会审计参与到国家审计中的程度化较低，无法调动内部审计和社会审计力量缓解国家审计力量的不足。同时，在国家审计机关内部，中央审计机关（审计署）和地方审计机关之间的体制关系和资源的整合与共享也需要需要进一步改革，各级审计机关内部的高层审计人员和中低层审计人员之间的整合与衔接也亟需完善。在提出审计监督全覆盖的现实背景下，审计资源无法整合导致发展的矛盾更加突出。

相关法律法规建设滞后。我国出台了《国务院关于加强审计工作的意见》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行审计全覆盖的实施意见》，对加强审计监督和强化审计的保障监督作用及健全审计工作保障机制作出了新规定，提出了审计监督全覆盖的要求。但是，在法律层面还没有进行修订完善，只在行政法规的层面明确加强审计监督工作。另外，新兴的审计类别法律法规体系需要及时完善。如，目前审计机关开展的环境审计、政策措施落实情况跟踪审计、领导干部自然资源资产离任审计等在法律层面还没有得到固化和明确。

（二）审计资源缺乏

1、缺乏复合型审计人才

我国国家审计工作涉及范围广，现有审计力量不足已成为公认的事实，这是实现审计监督全覆盖的重要制约因素。同时，审计机关缺乏复合型人才。审计人员需要面对不同的被审计单位和被审计对象，涉及各个行业和领域，不仅需要良好的沟通能力和处理复杂情况的灵活应对能力，还需要对计算机和信息化应用程度非常高的金融、保险和专业化程度非常高的工程等领域的复合型人才。审计工作的发展要求亟待复合型的审计人才队伍建设。虽然目前审计队伍的专业技能和综合素质在不断提高，但既精通财会和审计知识，还掌握管理、金融、法律、计算机、工程等相关综合知识和应用能力的复合型人才少之又少。

2、缺乏审计信息资源

审计信息资源主要来自审计机关对内部信息的整理、累积，对外部信息的利用、共享。以金融、税收、财政等审计项目为例，审计机关在长期的发展中累积了充足的资源，对于预测相关行业的发展趋势、评估审计风险、提高审计工作效率等方面具有重要意义。但是，目前针对充足的审计信息资源缺乏相应的整合、管理和利用措施。同时，被审计单位的信息、其他政府监督部门的信息与审计机关没有形成即时共享机制，相关信息资源没有得到充分利用，不利于加强审计监督，不利于审计工作深度和广度的拓展和工作效率的提升。

（三）现有的审计管理水平与审计监督全覆盖要求不协调

审计监督全覆盖要求下，审计机关开展审计工作内容和对象更加复杂，审计方式更加灵活多样，大项目审计、大数据审计的趋势愈加明显。而审计机关当前普遍存在审计方式单一，审计项目计划管理滞后，审计项目质量控制薄弱等问题。就审计项目质量控制而言，还存在审计目标不明确、审计实施方案缺乏指导性和操作性、审计项目现场管理薄弱，审计工作效率低下、审计整改的意见建议无法落实等问题，这些都同审计监督全覆盖的要求极不协调。

三、国家审计监督全覆盖的实现路径探析

在审计工作中，依然存在诸多的因素制约审计监督全覆盖工作的推进，需要在实践中不断探索新方法新路径。本文针对制约的因素提出对应的措施路径。

（一）加强审计法律法规的修订与完善

加强审计相关法律和实施条例的修订，使审计监督全覆盖在法律框架范围内展开。其次，要尽快对新兴的审计类型如资源环境审计、政策措施跟踪审计等从法律层面明确审计机关的监督职责。2008审计署出台了审计工作的五年计划，将环境审计正式列入了国家审计内容，2009年审计署又发布了相关加强环境审计工作的意见，指导我国环境审计工作的开展；2014年国务院出台《关于加强审计工作的意见》，将国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计纳入审计监督范围，但是，在法律层面并未赋予审计机关开展上述两项工作的职责。在具体的业务操作层面，也没有统一的业务规范和指南。如资源环境审计，全国各地审计部门陆续探索出台了一些评价指标和标准，但是这些评价指标和标准还没有形成统一的标准体系，不具备推广和普遍借鉴的的条件和水平，导致审计评价结果参差不齐，影响了结果的公正性和公平合理性；政策措施跟踪审计各地还属于探索阶段，也没有形成相对统一的审计规范。所以，需要针对新兴的审计类型和审计内容，加强立法和制度建设，出台相应的操作规范、评价指标体系和标准指导和规范新兴的审计领域。

（二）整合审计人力资源和信息资源

1、整合人力资源

一是强化上级审计机关对下级审计机关的领导。结合目前全国七省市开展的省以下地方审计机关人财物管理改革试点工作，进一步加强省以下审计机关的统一管理，强化审计部门之间的上下级领导关系，集中力量展开大项目审计，保证审计机关内部的人力资源在最大范围内得到整合。二是加强国家审计与内部审计之间的指导与联系，国家审计机关加强对内部审计的业务指导，提高内部审计的业务水平和监督水平，以此逐步减轻国家审计机关的监督压力；同时，充分发挥内部审计力量，国家审计机关可以根据被审计行业和单位特点，有针对性的抽调一些内部审计人员充实国家审计力量，以此提升内部审计人员的综合能力，帮助内部审计协调发展。三是购买社会审计服务。可以采取外聘专家或聘请社会审计机构参与国家审计项目，这种方式运用简单灵活，并且容易控制，适合专业审计项目和小型审计项目；也可以采取审计项目或审计内容外包方式，这种方式国家审计机关应建立有效的社会审计机构准入机制，通过公开招标等方式选择社会审计机构，并与社会审计机构签订审计项目质量控制等相关约定条款合同，由社会审计独立展开审计项目，审计通知书和审计报告等由国家审计机关出具，这样能够缓解国家审计机关的压力。

2、整合信息资源

一是加强审计机关审计信息数据库建设。加强现代化信息技术的运用，要在摸清审计对象底数的基础上，建立分行业、分领域的审计对象数据库，并定期进行更新。同时加大对数据库数据的综合分析及应用。二是加强政府监管部门之间的数据信息共享平台建设，有效整合各个部门、各个单位的信息，实现数据资源不受空间、时间、地点限制的共享。同时充分利用各行业的数据，加强数据信息的分析与运用，有针对性的扩大审计范围，以此达到审计监督全覆盖的效果。

（三）优化审计项目管理

1、提升审计项目计划统筹性与科学性

优化审计项目的管理能够有效解决审计全覆盖范围问题。首先，要探索年度统筹和开放相结合的审计项目管理体制。根据领导交办事项、经济工作重点、各级项目建议以及公众的意见征集等渠道开展开放式的项目管理，全面考虑项目计划。同时，可以试点成立独立的审计计划部，专门负责审计计划的调查、拟定、实施、调整等，保证计划科学合理、具有针对性和统筹性。其次，根据不同的项目、被审计单位特点制定长期项目计划，使审计监督形成常规审计与重点审计相结合、专项审计与跟踪审计相结合的多种审计方式达到国家审计监督全覆盖的目的。

2、加强审计质量管理

全覆盖的深度由审计项目质量决定。审计质量控制不仅需要提高审计人员的质量意识和风险意识，还需要从审前准备到审计结论文书出具全过程的控制和管理。首先要做好充分的审前准备，对被审计单位的业务流程等进行全面的了解；其次制定目标明确，重点突出，内容具体，可操作性强的审计实施方案；在审计实施过程中要按照国家审计准则和审计现场管理办法等要求开展审计和进行审计取证，在审计项目复核阶段，要严格按照各级复核和审理的内容和重点层层把关，逐级分解和控制审计质量；在审计报告等审计结论和审计处理意见审定阶段，要严格遵循业务审定会议的程序和规则，按照依法审计的原则进行审定；在审计整改阶段，要严格按照国务院《关于进一步加强审计工作的意见》落实整改审计意见建议，促使审计监督不留空白和盲区，实现全覆盖的要求，真正发挥其应有的地位和作用。

四、结束语

国家审计监督全覆盖的推进，不仅要从国家审计的法律制度、机制体制的层面进行改革和完善，还要加强外部审计环境的营造和改善，更要从审计机关内部进行改革和完善才能顺利展开，才能有效推动国家审计事业的转型，推动我国经济社会的可持续发展，推动治国能力的现代化发展。

参考文献：

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