浅析行政问责法治化构建

摘 要 行政问责机制的设置是我国行政体制改革的重要举措，但行政问责机制必须纳入到我国法治体系之中。目前，行政问责机制运行取得了良好的效果，但依然存在着种种问题，我们必须从宏观角度窥探我国行政问责机制的建设情况，从实践中发现问题，并依托一定制度的构建解决这些问题。

关键词 行政问责 本土化 自由裁量权

作者简介：卢书琪，福建省泉州市丰泽区人民法院审判员，研究方向：行政法。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.234

一、行政问责的要素

肇端于 2003 年“非典”的我国行政问责 的制度探讨成为理论界和实践界一直关注的热点问题。从行政问责概念上看，行政问责实际上，旨在将“责任”落实到具体的执行人上，所以也可以说是行政官员问责制。行政问责机制设立至今，也展现出其特征 ，从行政问责的概念和特征中可以抽象出行政问责的大体具有以下几个要素：

第一，主体要素。 实际上该要素所要解决的是哪些主体具有对他人进行行政问责的权利。

第二，客体要素。该要素的落脚点是哪些人或者机构应当被问责，从目前来看，主要是各级政府及其组成部门。对于被政府授权行使一定行政权利的单位和个人也会因为旅行职务中的过错而被行政问责。

第三，内容要素。对于行政问责的内容不仅包括行政不作为或者乱作为。对于那些作为不利的、社会影响差、工作马虎不利的都应当纳入行政问责体系之中去。

第四，方式要素。任何制度都须要一定的程序进行保障，行政问责制度也不例外。由于行政问责制度本身的特性，决定了我们在问责设置上必须要求符合法律规定，必须依法公开，做到公正公平。为了保障行政问责的落实和震慑性。

第五，结果性要素。被行政问责的行为根据所达到的程度，大体上可以分为行政处理、行政赔偿、行政处分，严重的要移送公安或者检察机关追究刑事责任。

二、行政问责法治化的理论基础

人性固有的弱点以及权力先天具有的自我夸张性使得权力滥用成为人类社会所面临的普遍问题和理论难题。诚如法国著名思想家孟德斯鸠早在18世纪就揭示出的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止” ，事实上，自从这一规律被人类发现以来，探求对权力控制和约束之道就成为我们孜孜追求的目标。我国非典时期 的行政问责机制更加凸显了我国应对应急情况的着手力度与权力的监督与限制。行政问责机制的建立，为我国行政体制改革提供了新的举措，同时也成为了我国行政机构今后工作的重要内容之一。

三、行政问责法治化的必要性

通过法治实现对行政权的监督和制约早已成为世界各国普遍采用的控权机制。因此，实现法治是人类治理社会的理想模式，而法治化正是我们向这一宏伟蓝图探索的过程，“法治化是法治理念向法治现实转变的过程，也是人治实践向法治实践过渡转型的过程。” 显然，法治化的努力必将漫长并且充满艰辛。而问责在我国尚属“新生事物”，这一原本发端于西方的舶来品与中国本土资源的融合必将带有鲜明的中国印记。但是我国的社会形态与历史发展中却包含很多特殊性，将我国行政官员问责机制沿着法治的轨道进行。

实现问责法治化既是我国本土化困境的必然选择。但是不得不承认，法律本身也必然会像其他社会控制机制一样无法做到尽善尽美，它“既不能保证由它所建立的这一套机制与设施真正有利于民主政治的发展，又不能为这一套机制与设施的启动与维持运转提供必要的动力” ，法律制度本身有着自身不可忽略的运行危机，它需要多个机关、部分、个人等的配合，在一些特定情况之下，法律可能不为人所尊崇，也不为人所认可。但相对于其他制度来看，法律是最行之有效的纠纷解决机制，是最佳的利益调整机制。所有问责的要素必须来源于法律明确规定。对我国问责从法制到法治的转变所提出的具体设想和思路，不仅仅是为统一问责立法提供思路和框架依据，更是构成问责法治在我国施行的可行性的充分说明。

四、现阶段我国行政问责制度取得的成效

（一）行政问责制度的完善过程

《行政问责法》尚未颁布，但是通过中央和地方政府颁布法规、规章和规范性文件可以作为行政问责的依据。

（二）问责领域多元化：由单一的事故多发部门转向各个部门

我国行政问责的实践发展先于理论发展，因此主要集中在食品安全、生产安全、生命安全、矿难、交通事故等方面，而相应的问责对象多数为卫生部门、质量监督检疫部门、安全监管部门、交通部门和运输管理部门。随着行政问责制的不断发展和完善，问责领域也不断拓宽，将党政组织、公检法部门、企事业单位全部列入问责的视野。

（三）问责范围逐步拓展

行政问责制覆盖的范围越来越广泛，已开始向民生、社会关注的热点话题以及官员本人作风问题、经济问题等领域覆盖、问责范围的逐步拓展，有利于行政问责制发挥其全方位的监督、教育、惩罚的作用。在党的十八大以来，我国更是加强对反腐倡廉工作的建设，对腐败行为的“零容忍”更是体现了党和国家对于反腐的决心，行政问责制度范围的拓宽也在对官员监督、督促其廉政奉公的方面起到了一定的作用。

五、我国行政问责制度现阶段存在的不足

（一）行政问责制实施主体相对单一

从实施行政问责的主体上来看，可以分为两个方面：同体问责和异体问责。尽管在行政问责方面我国已经由过去单一的同体问责模式向同体问责与异体问责相结合的方式发展，但目前我国的行政问责主体仍然单一，以同体问责为主，异体问责缺位，缺乏多元化的问责与监督也使得我国行政问责的落实在一定程度上存在偏差。

（二）行政问责程序制度设计缺失

行政问责程序的意义即在行政问责中如何认定和追究责任。我国当前的行政问责程序的启动很大程度上取决于上级政府、主管领导的重视程度和中央是否鼓励与推行，缺乏法律对问责过程的监督、有谁发起行政问责程序、整个程序分为哪几个步骤等基本问题的规章制度与明文规定。这些重要环节缺失的问责程序导致了我国行政问责制度大多是“运动型的问责”、“政策性的问责”，成为了我国行政问责制度完善健全道路上的一个重要问题。

（三）信息公开不透明，行政问责透明度亟待提升

一是政府信息公开自由裁量权过大，对于愿意公布的信息就进行公布，不愿意公布的，则可根据政府自身情况规避其不愿提及的信息，以“不宜公开”等其他理由对抗信息公开的申请。

二是行政相对人信息弱势现象依然存在，政府相当于行政向对方而言是处在强势地位的，所以可以轻易获得其相对方的有关信息。但是，行政相对人也就是普通公民如果想获得政府的信息则要困难得多。

三是传媒监督受到限制。新闻媒体是异体问责的参与者之一，新闻媒体基于自身定位发展，其对公众的报道则需受到诸多的限制，这就无法切实的保障公民的知情权进而影响了行政问责制在实施过程中的切实有效。

六、对于我国行政问责制完善的建议

（一）强化异体问责，实现问责主体多元化

一是作为最重要的问责主体的人民代表大会，要强化自己的监督职能的落实，通过多种渠道进行监督。人大会议可以设置弹劾机制，责令行政负责人引咎辞职，通过设置相应的权利义务来强化行政问责机制。

二是在现行体系下，司法机关对于行政机关和机关工作人员的问责处于被动状态，应当赋予检察机关对行政机关更多的监督权力，让司法机关的财政来源脱离地方管理，才能够真正做到对行政机关的制衡。

（二）建立完备的、系统的、行之有效的行政问责制程序

首先，明确问责的发起者或部门可以有效的避免“运动型的问责”。

其次，应该明确行政问责程序的具体步骤，建立明确的规章制度和明文规定，保证整个问责程序的合理化、制度化保证其有效的运行。

最后，应该提高监察部门、监管部门以及公民的问责意识，让作为行政主体的行政机关或是作为行政相对人的公民及团体在需要启动行政问责程序时有据可依，行政机关做好内部监督与问责，保障公民权益。

（三）保证信息公开，推行阳光行政

首先，从法律的高度保证信息公开。一方面加大《政府信息公开条例》推行的力度，同时着手制定全国统一的信息公开法。

其次，完善政府信息透明机制，深化阳光政务的概念，相应转变政府行政职能方式，对政务信息主动公开并且接受公众监督，发展多渠道供公民、媒体查阅，保证公民知情权。

最后，设立监管部门对政府信息公开状况进行实时监督、评估，对违规行为及时作出问责和惩罚，促进信息公开制度的顺利运行。

注释：

所谓“行政问责”，就是指对现任各级行政负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正当履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的机制。温家宝.政府工作报告.人民日报.2005.

第一，行政问责具有回应性。即问责一方提出质询时，被问责一方处于回应和接受制裁的状态。第二，具有强制性。行政问责制作为一种权力监督与制约的方式，一般意义上讲就是，问责主体拥有强制制裁的权力和能力，如果政府官员违背了其份内的职责而损害了公共利益时，将无法逃脱被惩罚和制裁的结果。第三，外在性。真正意义上的行政问责主体是问责对象之外的行为体，而不应只是属于自我监督性质的“同体问责”。第四，过程性。行政问责不应仅仅理解为对行政后果的责任追究，它还反映在对行政决策、行政执行和行政监督各个环节的问责。黄健荣、梁莹.建构我国的问责制政府：理论基石及路径选择.江苏行政学院学报.2004（5）.

问责主体是指依据有关法律法规的规定，有权启动问责程序、决定问责方式、实施责任追究的相关机构和领导部门。

杜刚建.政治问责制重在异体问责.中国经济时报.2003（5）.

[法]孟德斯鸠.论法的精神.商务印书馆.1988年版译本.

行政问责制是对政府公共权力进行监督和制约的制度安排，是特定的问责主体对各级政府及其官员履行职责情况进行质询并追究其相应责任的一种制度规范。2003年一场突如其来的非典疫情，给中国经济和社会生活带来了深刻的影响，非典中包括前卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农两位省部级高官在内的多名政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而引咎辞职或被免职，这是新中国历史上首次在突发事件中大规模地追究官员责任，标志着中国大陆行政问责制的全面推行。陈国权.责任政府：从权利本位到责任本位.浙江大学出版社.2009.

司春燕.法治与法治化概念辨析.山东省农业管理干部学院学报.2009（1）.

陈党.问责法律制度研究.知识产权出版社.2008.