高校科研经费管理制度存在问题及完善措施探析

陈菁

[摘 要] 近几年，国家对高校科研投入力度持续加大，并针对高校科研经费使用不当甚至违法乱纪的行为，出台了一系列政策规范科研经费的使用和管理。在此背景下，本文在深入分析高校科研经费管理制度存在的问题基础上，提出从完善制度、预算管理科学化、改革劳务费政策、加强项目结题管理、加强审计监督方面改进经费管理的对策建议。

[关键词] 高校；科研经费；制度；问题；对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 004

[中图分类号] G475 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）21- 0009- 05

1 引 言

近年来，随着高等教育事业的不断发展，高校承担的科研项目和筹措的科研经费增长迅速，科研经费已成为学校重要的资金来源，在支持高校人才培养、学科建设、发展科技及服务社会等方面发挥了积极作用。

面对科研经费不断加大力度的投入，科研经费来源渠道的多元化、复杂化，个别高校也出现了一些科研经费使用不当的现象，如：管理制度不健全、预算不科学、经费支出随意性大等问题，甚至发生违法违纪行为。上述问题的出现除表明学校内部科研经费管理存在问题外，科研经费管理制度本身在某些方面也亟须完善。

近年来，国家先后出台了一系列加强科研经费管理的文件，对科研经费的使用进行了规范。在当下财政资金预算管理日趋严谨、预算执行进度要求愈加紧迫、绩效评价要求日益强化的形势下， 高校加强科研经费管理，建立符合高校科研活动规律和财政预算管理要求的经费管理政策制度，对保证科研经费的规范使用，优化科研经费资源配置，调动科研人员的积极性和创造性，以及提高科研项目的绩效，促进高新技术成果的转化具有十分重要的现实意义。

2 高校科研经费管理制度存在的主要问题

2.1 科研经费管理制度可操作性差

2011 年以来，教育部、财政部、科技部相继出台了多份与高校科研经费管理相关的重要的政策法规，这些政策文件的出台对科研经费管理和使用中比较突出的问题进行了进一步明确和规范。然而，制度的修改进度始终赶不上科技发展的节奏，各主管部门的“通知”差异颇大，细节模糊笼统，在操作中容易混淆理解。《高等学校财务制度》《高等学校会计制度》分别2012年、2013 年出台并相继实施，而科研经费管理制度却没有随着高校财务制度的更新而做出与之相适应的新修订。

科研经费管理方法简单，按资金来源渠道的不同，高校科研经费大体可分为横向科研经费和纵向科研经费两大类。从国家层面来看，各大高校的科研经费管理政策始终没有得到统一，以纵向科研经费为例，只有项目主管部门或地方管理部门出台相应的管理办法，在某些制度空缺的情况下亦是参照其他行政管理的一般措施执行，科研经费管理政策带有明显的行政化特色。高校对于纵向科研经费的管理一般均采取按预算执行的管理方式，对于横向科研经费缺少灵活的操作机制，使科研经费管理缺少科学性。同时，由于对横向科研经费很少有审计的要求，高校的横向项目经费管理比较薄弱。

各个高校依据自己的情况制定的科研经费管理制度没有明确界定科研部门、财务部门、项目所在部门以及项目负责人在科研经费管理中的职责，在高校内部往往也是多头管理，导致管理效率低下。同时，现行的科研经费管理制度缺乏系统性、完整性和可操作性。客观上造成了科研经费报销中某些“上有政策、下有对策”的不良现象。另一方面，高校对科研经费使用的奖惩机制也不够完善，对于违规行为的处罚力度不够，有关经费使用的奖励制度并未得到真正实施，或者激励作用不明显，也不能发挥激励作用，由此使得科研经费的使用效益与效率大打折扣。

2.2 科研经费预算管理不科学

（1）高校科研经费预算管理意识不强。部分项目负责人对经费预算的严肃性和重要性认识不充分，部分项目负责人认为，预算是为争取科研项目的需要而编制的，申报科研经费时预算随意编制，结果因预算的不合理导致科研经费在实际使用中实际开支与支出预算存在较大偏差。

（2）预算编制没有统一的规范，编制方法，科研经费预算编制不科学。非财务专业的课题负责人及相关科研人员，预算编制常识匮乏，在编制预算时往往依据以往的经验和猜想，缺乏财务的专业性，对成本要素考虑不周，预算缺少科学性和准确性，不能全面真实地反映成本，很多预算未经过充分分析和考察，缺乏实际操作性。

（3）首先是预算编制过程中科技部门和财务部门的参与指导不够，其次是国家现行财务开支标准的调整往往跟不上经济社会快速发展的实际。由于科研人员在缺乏科研和财务部门有效指导的情况下，在科研项目立项时对经费支出缺乏定量的预算研究，使得科研经费预算不够精细准确，预算编制时没有合理按照相关的事项预计项目的发生额，预算份额分配不合理，使科研项目预算不能反映科研工作的真实需要。

（4）经费预算支出控制不严格。由于项目来源单位经费拨付的延后，致使经费支出集中在项目研究中后期，预算执行时间缩短。科研项目预算经费到位和项目实施不同步，造成不同项目经费间存在互相挤占、挪用的现象，同时也会出现了年底突击花钱的现象，实际执行与预算严重不符。目前科研经费的预算项目是按照自定的项目进行核算，而高校是按照事业单位会计准则进行核算，各资助部门根据学科研究性质决定的经费预算科目脱钩于财政部根据经济性质确定的财务核算科目，致使财务部门难以对经费预算进行有效控制。

（5）预算调整难以实现。整个编制预算过程中由于财务部门，科技没有参与经费预算的讨论，使预算存在较大的片面性。科研经费的拨付、预算管理、使用等环节缺乏灵活性和严谨性，当科研经费预算需要调整时，要通过相关各级部门的层层审批，手续烦琐，限制过死。无法调整预算，项目负责人只好通过一些不合理，甚至不正当的办法迎合不符合实际情况的经费预算。此外，科研经费缺乏预算管理，针对已立项重大科研项目的经费预算，缺乏必要的校内预算评审机制。

2.3 劳务费支出规定欠合理

目前，参与国家科研课题的科研人员主要是：有工资性收入的人员、课题实施中聘用的无工资性收入的人员（如临时工，在校研究生）以及咨询专家三类。对于纵向科研经费，劳务费支出比例设置较低，一般规定劳务费支出比例不超过项目资助经费的15% ，有的项目甚至要求不超过5%。教育部人文社会科学基金，国家社会科学基金等规定劳务费只能用于临时聘用人员和参加项目的在校研究生的费用；国家自然科学基金规定劳务费只能用于研究生。对于横向科研经费，劳务费支出的比例一般高校也不过控制在20%～30% 左右，劳务费的归属对象也仅限于在校研究生，校外专家，临时聘用人员。可见，不论是纵向还是横向科研经费的经费管理政策，对于课题组成员中校内正式在编的有工资收入的科研人员不允许列支劳务费用。

这种缺乏对在编科研人员工资补偿的劳务费支出规定与科研工作需求脱节，使科研人员的超工作量付出得不到合理补偿，科研人员的智力付出未能在人员经费中得到有效体现，高校科研成本核算没有计人人力资源投入成本，教师无法从科研项目中合法合理地补偿劳动成本，无论是对承担科研项目的高校，还是对于科研人员个人都产生了不良影响。由此导致现实中，一方面，部分教师排除职称晋升等因素影响，没有足够的动力提高科研质量，挫伤科研人员的学术研究积极性。另一方面，科研人员不能获取足够的科研报销票据时，会收集一些非科研活动的支出票据，报销科研经费，这也是造成科研经费支出随意性大，支出结构不合理，报销业务不真实的原因。

2.4 科研项目结题和结账脱节

所谓科研项目结题不结账是指科研项目完成且已通过项目下达单位的验收评估，但在项目财务支出中不做账务处理，结余资金仍按照在研项目进行管理。目前科研项目验收后财务不结账的现象十分普遍.

究其原因，主要是项目来源单位经费拨付的延后，导致一方面科研项目前期预算执行进度低于计划任务书（合同书）中约定， 经费支出集中在项目研究后期。另一方面，虽然项目经费到位严重滞后，但课题却要按期完成，这导致项目实施周期被大大缩短；在项目资金未有到位的情况下，项目承担单位只得被迫借挪用其他项目资金，等经费到位后，再进行调账，这不仅增大了会计核算的工作量，还容易造成会计信息不实。

科研项目结题与结账脱节，项目负责人不能及时办理项目结账手续，结余资金仍在按科研项目进行管理，增加了科研经费的管理成本，同时，科研项目结余经费长期挂账，结余经费被用于非原预算所列开支范围，会影响了会计信息的真实性，甚至导致科研项目经费的挪用和挤占，严重影响了科研经费的使用效率。

2.5 科研经费审计制度不健全

目前对于高校科研经费，政策执行的监督有空白，对科研经费的监管缺位，虽然有相关管理规范，却没有执行力。部分高校对科研经费管理重视不够，或者管理制度不够健全，或者已有的管理制度不能严格执行，加上科研人员对国家政策和财经制度理解不透彻，预算执行的意识不强，预算调整也没有履行必要的审核程序，导致支出不尽合理。科研人员法律意识淡薄，在经费的使用上存在侥幸心理，高校对违规行为惩罚不力，以致科研经费使用过程中违规违纪现象时有发生 。

高校科研项目管理监督机制不完善， 缺乏后期使用效益分析、反馈和相应监管机构。对于大部分项目来说，既没有学校的内部审计，也没有会计师事务所的外部审计。我国缺少相应独立的教育监管或审计机构对经费的使用进行监督，高校项目经费管理还处于事后审计的阶段，无法合理有效地管理与监督科研经费的使用，致使科研经费监督机制不完善，管理职能缺失。

3 完善高校科研经费管理制度的对策建议

3.1 完善科研经费管理制度

建立健全科研经费管理制度，学校要不断适应科研经费管理新形势，与时俱进。各高校应根据国家相关政策制定本校的科研经费管理办法，结合学校的实际，细化支出比例、支出范围，保证科研经费管理人员及科研人员在管理和使用科研经费过程中有法可依、有章可循，将财务人员和科研经费报销人员之间的矛盾降到最低。

（1）学校的科研管理制度既要具备全面性、科学性，也要具备可操作性。完善学校内部科研经费管理制度，监督与服务并举，规范与效率并重。高校的财务、科研、资产管理部门既需为课题的研究提供及时的服务也需保证相关管理服务的规范性。

（2）科学合理的科研经费制度设计是充分调动高校科研创新积极性的基本保证，也是治理科研经费使用问题的根本途径。高校科研经费管理制度应与当前国家科技政策和高校科研发展目标相一致，遵循科研活动规律，充分考虑高校科研经费使用方面涉及政府、高校、课题组和科研人员之间的博弈状况，进一步规范科研经费预算管理、开支范围、支出标准、外拨经费管理、结题结账、结余经费管理、绩效考核及激励机制等制度。

（3）进一步完善高校科研经费管理，认真研究高校内部管理体制改革和机制的创新。同时，高校要适时修订科研经费管理办法，构建一种良好的科研经费制度环境，用完善的制度、健全的体制、规范的运作、严密的程序来降低系统的风险，可以提高科研经费的使用效率。“对研究经费的最好管理，是看能否产生出优秀的研究成绩，而不是看使用的细节”。

3.2 科研经费预算管理科学化

为了实现预算的合理化、科学化，务必要完善科研经费的预算管理。强化科研经费全面预算管理，对经费预算编制、执行、调整、监督、考评实行全过程管理。具体表现为：

（1）项目负责人应当加强预算知识的学习，根据科研项目总体规划，根据研究内容和实际需要，按照目标相关、政策相符、经济合理的原则，对资源进行合理的计划和编制，经过充分的论证，采取经费估算和预算的方法等提出预算方案，如实地编制科研项目经费预算。预算支出要实事求是。

（2）学校科研、财务和审计等部门要加强对科研项目负责人科研预算编制的指导，在预算编制过程中，财务人员应积极介入到科研项目管理的全过程中来，参与预算编制，重视预算编制，加强支出监管。科技处要联合请财务专家对预算进行审核和论证，确保预算的可操作性，禁止预算的随意调整，尽量做到预算编制合理化、科学化。

（3）建议对科研项目预算进行分类管理，不能同质化、一刀切。改进经费预算管理，根据不同的预算项目实行弹性预算制度，允许经费的执行在预算数上下合理范围内进行浮动。会计核算应按预算额度控制分项费用的支出范围进行核算，并将科研项目分项预算管理与财务信息化系统控制管理结合起来。

（4）统一预决算科目，发挥预算控制功能。针对当前科研经费预算科目与财务核算科目不匹配的现实，建议国家相关部门与财政部制定的会计核算科目保持一致，确立更为合理的预算科目，提高科研经费预算的执行率。

（5）针对已立项重大科研项目的经费预算，学校校内评审机制还不健全。尽快建立包括校内相关职能部门、中介机构、咨询专家等在内的重大项目协同预算评审机制，保证预算编制的真实性、合理性、科学性，从而完善重大科研项目经费预算校内评审制度。

3.3 改革劳务费支出比例和对象

科研人员是高校科研创新最具活力、最有创造性的生产要素，有必要通过经费政策引导调动科研人员工作积极性，建立科研人员劳务补偿与激励探索以创新科技质量和贡献为导向的业绩评价机制，最大限度地激发研究人员的创新潜能。建议国家对高校科研人员劳务报酬政策进行改革，建立和完善纵向课题组劳务付出的补偿机制，横向课题考虑实行包干制。

（1）提高劳务费支出比例。根据相关研究资料显示，国外课题费中70%是人头费，且支付科研人员一定时期的劳动报酬。提高纵向科研项目经费间接费中用于绩效支出比例，保障高校教师在开展科研项目研究中劳动付出能获得一定补偿，纵向课题体现间接费用中绩效支出比例，与研究成果级别挂钩。国家应制订宏观、统一的间接费用核算和管理政策。建议从国家层面制定相对宽松的横向科研经费管理的指导性意见，参照国外通行做法，实行项目经费包干制，只要项目研究质量达到预期要求，课题组可以在总经费中明确规定一定比例用于科研课题组人员劳动补偿支出，避免过多依赖发票报销现象的发生。提高经济待遇，使得高校教师能安心从事教学和基础性科学研究工作。

（2）改革劳务费支出对象。科研项目的完成主要是由项目组成员共同发挥智慧，研究生仅做一些辅助性工作，高校科研人员作为现实的经济人，自然会追求自身付出智力和体力劳动的补偿，这种补偿不仅体现科研人员的劳动价值，而且还能影响科研人员的工作行为。如劳务费完全归属研究生或无收人人员，在职科研人员的付出预期不能实现补偿，就可能在凭发票报销的过程中产生造假动机，引起科研人员与财务工作者之间的博弈。因此建议劳务费发放对象应不限于研究生和临时聘用人员及校外专家，项目负责人和课题组成员根据贡献（如工作量）大小可提取一定比例的劳务酬金，如按支付一定时期的工资津贴标准提取人员经费。

（3）改进人员经费支付手段，防范财务监管漏洞。例如在职科研人员的必须由高校财务部门采用委托银行发放方式直接转入科研人员的银行卡账户，不得按比例一次性预提。改革当前劳务费支出政策符合绝大多数科研人员的心理诉求，同时也体现出管理者尊重劳动、尊重知识、尊重人才的科学精神。

3.4 加强科研经费结题管理办法

现阶段高校科研经费许多实行的是结题不结账，造成很多已经完成验收的项目结余经费的使用具有了很大的随意性。

（1）防止科研经费的流失，应当对结余经费使用进行审核、结算。学校科研管理部门每年定期将结题科研项目的有关信息通知财务部门，项目负责人应在结题后规定时间办理项目经费的财务决算工作，及时处理科研结余经费，避免长期挂账，防止科研经费的浪费与流失。

（2）目前，部分科研项目预算执行进度滞后于计划安排。主要原因是项目来源单位经费拨付的延后，致使经费支出集中在项目研究后期。现行科研项目经费结余收回政策，不利于科研人员增强成本意识和科学合理使用科研经费。因此，科研部门和财务部门针对快到结题时间的项目实行预警机制，提前提醒项目负责人，督促其按时办理结题结账手续，提高经费使用效率。

（3）为加强对结余经费的管理，建议国家从政策层面允许各高校自主运用项目结余资金，用于人才培养、科研仪器设备运转的维护及其他研究项目的预研和启动。

3.5 加强审计监督和处罚力度

（1）为了确保科研经费的合理安全的使用， 学校应建立科研管理部门、财务部门、资产管理等部门的协同管理和监督机制。组织相关部门定期或不定期地对经费收支情况进行监督检查，防止科研经费使用违反管理规定，或以委外协作费等虚假名义外拨科研经费等违纪问题的发生。完善内部控制和监督制约机制，加大对违规行为的处罚力度

（2）发挥审计监督的管控作用，完善科研经费审计监督机制。内部审计应贯穿整个科研项目全过程，高校审计部门应积极探索开展对科研项目全过程跟踪审计，充分发挥事前、事中、监督与服务职能。监督经费执行预算的合法性、合规性、效益性，真正发挥审计的管理职能。内部审计部门要将科研经费的审计纳入年度审计工作计划，定期检查和抽查各项目科研经费的使用状况，并认真整改检查中发现的问题。

（3）建立科研经费管理奖惩机制。学校各职能部门和项目负责人应接受上级主管部门、科研经费主管部门或其委托的社会中介机构的监督检查。对科研经费使用规范且做出突出贡献的单位或课题负责人，学校应给予奖励。对检查中发现的问题，应及时纠正，并按照有关规定进行处罚。

4 结 语

高校科研经费管理制度改革，应从国家战略全局出发对科研经费管理制度进行顶层设计，积极推动协同创新。国家可以继续出台相关政策引导高校做好科研经费管理工作，要加快推进符合高校科研活动规律的管理体制机制改革，对有限的科研经费进行整体布局、长远规划。在不违背国家有关科研经费管理政策的相关要求的基础上，各大高校可结合自身的实际探索出适应自己的科研经费管理制度，提高科研经费的使用效率和效益。

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