基于社会福利最大化的PPP项目架构探讨

杨春雪

[摘 要] PPP（Public-Private Partnerships）模式（即公私合作制）指的是公共部门与私人企业进行合作的模式，将基础设施项目的建设以及运营交给一个公私合作的联合部门负责，鼓励私人企业参与到公共设施的建设中，与政府进行合作。PPP模式近年来在我国基础设施建设领域被广泛的应用。公私合作制使得政府从基础资源设施的配置者转变成为推动者，政府的主要职责变成了确定方向，而不是操作。PPP模式的引用不仅有利于基础项目设施的建设，还可以增进公共服务供给福利的创新条件。

[关键词] 社会福利最大化；PPP；项目架构

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 110

[中图分类号] D632.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）21- 0206- 02

随着社会的快速发展，中国城市化进程也在不断地推进，对于基础设施的需求也在逐年增加，但政府自身的财政收入是有限的，紧紧依靠政府难以满足高额的基础设施建设资金的供应。PPP作为一种谋求改革的途径，在引入了新的融资投资模式的同时，吸引民间资金，既缓解了政府的资金压力，又提高了开发效率，通常PPP基础设施项目建设主要包括3个内容：政府规划并设计基础设施的项目方案；完成相关的招标工作，随之进入基础设施的建设阶段；项目建设完成后进入的运营阶段。

1 社会福利以及PPP项目的慨念

（1）社会福利。社会福利指的是解决有关“福利”问题的各种社会方案以及政策，即国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平的社会服务保障制度。但是福利也涉及人们的主观感受和实际的生活状态，并且和各种社会事项相联系。社会福利指的是要求人们在“社会”的层面上来考虑如何解决问题，让人获得一种好的生活。社会福利是社会保障体系中的最高纲领，每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，是社会矛盾的调节器。

（2）PPP项目。PPP是Public-Private Partnerships的缩写，指的是私人组织与政府之间，通过合作的方式来建设城市基础设施。或者是以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，提供某种公共物品或者服务，通过签署合同明确双方的权利以及义务。

公私合营模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给私人企业，政府与企业建立起“利益共享、风险共担”的联合体模式，即减轻了政府的财政负担，又使私人企业的投资风险减小。

2 PPP模式应用于社会的项目架构

假设在一个社会福利的目标最大化的政府，计划开展一个新的基础设施项目的建设，并在建设项目的基础上提供公共服务。首先，该政府需要对此次的基础设施项目进行规划设计，确保基础设施的建设达到所需质量水平，并且在运营阶段的公共服务达到规格水平。

其次，政府进行招标，运用PPP模式，与私人企业签订合同，私人企业（至少包括一个服务提供商以及一个建筑承办商）按照规划设计进行基础设施的建设，并且按照约定的运营期提供公共服务；而与此同时，政府需要对私人机构在合同期内所提供的公共服务进行监管，以确保基础设施达到建设质量，并且提供相应的公共利益。PPP模式是政府与私人企业在建设和运营中进行整合的合作方式，授权给私人联合体负责公共服务的供给。

3 PPP模式的项目构架分析

区别于传统的公共物品的供给模式，PPP明显有着不同的特征。

（1）公私合作。在PPP模式中，引入了私人企业，吸引民间资金，由政府部门与私人企业通过签订相应的合作协议，组成一个“公私联合体”，由双方共同承担责任。此时，政府部门已不再是公共服务中的操作者，而只是一个引领者和监管者，私人企业承担基础公共设施的建设以及运营。

（2）风险共担，利益共享。在PPP模式中，由于政府部门与私人企业组成了一个联合体，而且在项目实施建设的过程中主要承担的是私人企业，因此政府部门将一定程度的风险转移给了私人部门，由双方共同承担；公私合作制，并不是指公私两个部门会对最终的利益进行瓜分，而是政府部门以社会福利最大化作为基础原则，对私人部门的利润进行控制，避免私人利润的超额会挤占社会福利的空间。

在我国，政府部门一直是基础设施项目建设的主要的投资者和负责人，为了保障社会福利的最大化，避免投资利益被贪污，项目的建设人通常是以公开投资招标的方式确定，并在项目竣工后进行验收，合格后再交给基础设施的使用单位（即公共部门）。

适合采用PPP模式的项目具有经营创新能够显著地提高经营效益的特点。PPP优于传统模式，因为公私合作制中签订的合约具有不完全性（PPP持续过程较长，所处环境的复杂性等因素导致），PPP模式通过合约，将建设中的控制权统一私人部门，使得联合体能够基于整个项目阶段的利益最大化来进行安排，从而实现建设以及运营阶段的创新。

PPP模式作为一种新型的改革途径，是解决政府公共部门在进行基础设施建设时资金缺乏的有效途径。但是PPP的运用受到国家政治经济环境因素的影响，并不能对其他国家的实践经验进行照搬，基于社会福利最大化的原则，创新运用公私合作制，将公共福利最大化作为目标，政府才能获得PPP模式下改革的成功。