论强力反腐背景下我国公务员财产申报制度的完善

蒋艳玲

（东北师范大学，吉林 长春 130117）

论强力反腐背景下我国公务员财产申报制度的完善

蒋艳玲

（东北师范大学，吉林 长春 130117）

被誉为“阳光法案”的公务人员财产申报制度自建立起就受到各国的青睐，其作为预防腐败的重要举措，具有公共监督、管制、约束和抑制腐败的功能。在西方国家的实践中，财产申报制度确实起到了预防腐败的作用，而且通过财产申报，一些隐秘的腐败案件被查处。我国从20世纪80年代就开始借鉴国外经验实行了财产申报制度，但是由于主客观因素，我国的财产申报制度在现实中并没有起到预防腐败的功能，而且在透明国际统计的清廉指数中我国一直处于清廉程度排名靠后的状况。目前我国的政治新常态是中央强力反腐，在强力反腐下，财产申报制度如何能够克服其现有的弊端正常发挥其作用亟待解决。

公务员；财产申报制度；强力反腐

财产申报制度起源于英国的《净化选举、预防腐败法》，被誉为“阳光法案”的财产申报制度预防腐败、发挥公共监督的功能使其一经产生就备受各国推崇。各国就申报主体、申报范围、申报内容、法律责任等内容做出了符合自己国情的规定，并将财产申报纳入法律法规，对公务人员进行约束。以美国、法国、韩国为代表的西方国家在财产申报制度的实践中取得了可喜的成就。我国应廉政建设和预防腐败的要求，于20世纪80年代开始实行财产申报制度，我国实施的一些规定虽然也对财产申报所应涉及的一些内容做出了笼统的规定，但是离财产申报和财产公示还有很大的距离。尤其是我国的清廉指数排位一直位列世界之末，我国目前的廉政建设和反腐败形势是中央的强力反腐，中纪委在反腐中起着主要作用，而财产申报这项初衷在于预防腐败和惩治腐败的制度在我国并没有发挥其应有的作用。导致这种现象的原因是多方面的，主要是制度本身设计和落实的瓶颈。如何完善我国的财产申报制度将其落实从而配合中央强力反腐是一个难题同时也是急需解决的问题。

一、相关概念概论

1、基本概念界定

（1）公务员。对于公务员的界定，不同国家的内涵和外延各不相同，我国在《公务员法》第二章第二条明确指出“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”①。

（2）财产申报制度。财产申报制度起源于西方，“西方国家早期的财产申报与政党选举制密切相关，为了防止选举腐败，一些国家规定候选人在选举结果公布后必须申报在竞选过程中的各项费用开支情况并向社会公布”②。不同的学者对于财产申报概念的界定不尽相同。卓越认为“财产申报是指国家机关担任一定职务的公职人员义务地、定期地将私人固定资产、收入来源向专门监督机关进行申报登记”③。王士伟、王鸿鳞认为“财产收入申报就是通过公开公职人员个人财产收入，预防、处置国家公职人员利用职务之便进行权钱交易的一种有力手段”④。丁品余、李洋认为“财产申报制度是指“规定国家公职人员在任职时、任职期间或者任职期满后，必须向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产及其变化状况的制度”⑤。

结合上述不同学者基本概念的陈述，本文的我国公务员财产申报制度理论上应该是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员向有关部门申报自己及有关家庭成员的财产状况的制度。

2、中央强力反腐的形势

自十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央实施硬遏制腐败的“打老虎拍苍蝇”的高压之势。我国硬遏制的强力反腐是我国特定阶段的政治新常态，随着市场经济的发展，我国国内的矛盾日益突出，尤其是我国的腐败已经渗入基层，严重影响党和国家的公信力。为了全面深化改革，破解社会顽疾，以习近平同志为总书记的党中央从党内从严治理开始强力推行反腐败之势。在强力反腐形势下，仅2013年1月至11月就有3.69万余名官员被查办，其中大案有21818件。中央强力反腐形势下，腐败案件并非由财产申报所发现，腐败也并非是由于财产申报而得到遏制。目前我国的反腐败主要是被迫倒逼型，但是也有主动预见型。习总书记在中央纪委第三次全会上的讲话释放出了反腐败的新意，即要把握权力反腐转向制度反腐的机遇。可以看出，强力反腐最终会走向制度化反腐败，而制度反腐则需要一系列可行制度的建立和健全，作为设计初衷即为预防和惩治腐败的财产申报制度的完善和发展是配合实施反腐向制度化转变的重要举措之一。分析目前我国的财产申报制度从而找出其主要问题，并从问题入手加以解决完善从而为制度反腐添砖加瓦是推进制度反腐的一个可行之举。

二、我国现行的财产申报制度

财产申报制度自20世纪80年代在我国开始建立以来，我国出台了一系列针对财产申报具体相关内容的规定，随着时代的发展和现实的需要，这些规定不断得到完善和补充，目前我国适用的财产申报制度相关内容主要体现在2010年中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。

1、现行财产申报制度的具体内容

2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中对财产申报的主体、申报事项、申报时间、受理机关、申报责任等作出了规定。

（1）申报主体。该规定中明确指出申报主体即领导干部的范围是“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部报告个人有关事项，适用本规定”⑥。

（2）申报事项。该规定第三条和第四条明确规定了领导干部应该报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项；领导干部还应该报告收入、房产、投资等事项。其中收入、房产、投资包括“本人的工资及各类奖金、津贴、补贴；本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况”⑦。

（3）申报时间。该规定第四条规定每年1月31日集中汇报本规定列举的事项。

（4）受理机关。该规定中的受理机关主要是中共中央组织部和单位的组织（人事）部门，其中对于该规定执行有疑问的可以向中共中央纪律检查委员会、监察部、中共中央组织部请示。

（5）申报责任。规定指出领导干部无正当理由不按时报告的；不如实报告的；隐瞒不报的；不按照组织答复意见办理的。根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。

2、现行财产申报制度无法预防腐败的原因分析

财产申报制度被誉为“阳光法案”，在西方国家的制度实践中确实起到了预防腐败的作用和功能，但是我国的财产申报制度却并没有发挥其应有的作用。究其原因是多方面的，有其制度本身的欠缺也有其实施过程中的瓶颈。

（1）制度本身的欠缺。根据目前我国实施的规定，从上述规定的具体内容可以看出无论是在申报形式、申报受理机关还是在申报责任追究、申报监督上都存在着制度设计的漏洞。

申报形式不完整。在财产申报制度实施比较好的西方国家中，一般申报形式包括了就职申报、在职申报、离职申报。其贯穿一个公务员整个政治生涯，例如：法国在《政治生活资金透明法》中规定总统候选人须将有关财产状况的资料交给宪法委员会，议员在任届期满前，政府成员和地方官员在职务终止时，也要提交新的财产申报单，不论是出任申报、日常申报还是离任申报所有报告都要在《政府公报》上公布。而我国的财产申报只有每年的1月31日集中申报这一种形式，对于具体的在职、就职、离职并没有明确的规定。

申报受理机关不具有独立性权威性。在法国财产申报的受理机关是宪法委员会，独立于行政系统，且具有法律权威性。在美国政府官员的财产申报受理机构是政府道德署，同时申报材料的副本也要送参众两院议员组成的特定委员会，而法官和司法的财产申报则由联邦法院专门设置的司法道德委员会负责。但是在我国，财产申报的受理机关在中央层面是中共中央组织部，而在相关单位则是由单位的组织（人事）部门负责，更多的是单位领导负责审理财产申报的材料。组织（人事）部门隶属于各个单位内部，而且其不具有专门委员会的权威性，单位领导审查材料使得很多时候申报审查受理流于形式。

申报责任追究过轻。无论是法国的《政治生活资金透明法》中规定议员和政府官员不按规定申报财产的，取消被选资格以及因涉嫌财产来源不明被判最高刑期为3年，还是美国的《政府官员行为道德法》中规定的司法部门可以对拒不申报、谎报、漏报等当事人提出民事诉讼或者刑事诉讼，这些都对申报责任的追究有明确的法律规定，而且责任追究相当严厉。但是我国2010年的规定中最严重的责任追究处置则是免职。这无法起到相应的威慑作用。

申报缺乏监督。财产申报虽然是政府内部的事情，但是公众对于拥有公权的政府工作人员和政府行为具有知情权，所以除了设计国家机密外公众有权知道财产申报的具体内容，公众更有权对财产申报进行监督。在韩国，随着财产申报制度阶段性的完善和发展，韩国建立起了财产申报举报制度，《腐败防止法》中规定任何人发现腐败都可以进行举报，且公职人员有举报的义务。同时举报人因举报而蒙受损失的国家可以给予最高2亿韩元的奖金。但是在我国财产申报还只是政府内部的事情，并没有相应的举报监督机制，更没有实践。

（2）制度实施中的瓶颈。现实中的财产申报流于形式。在我国财产申报的一系列规定中均为涉及财产公开，现实中财产申报制度也大多流于形式。没有审查机制，更没有严格的追责制度，财产申报成为官员们填完材料，组织部门密封然后作为档案存起来的过程。而且现实中的财产申报公开要求由于政府单方的拒绝而成为一纸空文。2012年，不少大学生向相关部门写信申请公开相关政府官员的财产情况，大多数部门以工资薪金不属于《政府信息公开条例》所定义的政府信息为由拒绝申请。

公务员薪酬制度不完善，薪酬信息不公开导致财产申报无法公开。我国公务员的薪酬由基本工资、津补贴、奖金和福利构成，在我国，公务员的薪酬一直是政府机密，除了国家规定的基本职务职级工资外，其他收入并不是向大众公开的，尤其是津补贴的发放。所以在实际中公务员的财产申报中的工资收入这一项实施起来就很困难，而且就算真的申报了也不会公开。

申报主体的抵触情绪。在我国，财产被看作是一项个人隐私，一项制度能够顺利并且得到良好执行关键在于适用该项制度的人对制度的认可。财产申报制度涉及到公职人员本身的一系列状况，而在传统文化和其他动机的影响之下，我国公务员是不乐意将自己的工资等情况晒出来的。申报主体的抵触情绪也使得该项制度并没有得到真正的落实。

总之，财产申报制度本身的缺陷以及在实施过程中的瓶颈使得我国的财产申报制度并不能很好的执行，更没有起到预防腐败的作用。

三、强力反腐下我国财产申报制度的完善

强力反腐不仅为权力反腐向制度反腐的转化提供了机遇，同时也为在制度和实践中完善财产申报制度提供了时机。财产申报制度的完善和发展是促进制度反腐合理发展的重要举措之一。结合目前我国财产申报制度的缺陷和廉政建设、制度反腐的要求，提出以下几点完善财产申报制度的建议：

1、转变公务员的观念

财产申报涉及到大家都比较敏感的工资收入等，作为握有公共权力的公务员同样是公民，其也有隐私权，但是公务员是集个人意志、政府团体意志、人民意志为一体的特殊群体，其社会角色的担当决定了其必须放弃一定的个人权利来保障公共权利。因此，作为国家公职人员的公务员必须转变其观念，找准自己的定位，在公共权利和个人权利上做出平衡选择。

2、完善制度本身的设计

无论是在申报形式、申报受理机关还是在申报责任追究、申报监督上都应该周全考虑，对其具体内容加以完善和补充。

（1）出任、在职、离任申报结合。借鉴西方国家的经验，要想发挥财产申报制度预防腐败的功能必须实施完整的申报形式，在公务员出任前、在职以及离职时实施财产申报更有助于发现问题。

（2）成立权威的申报受理机关。我国应该在中央层级建立由全国人大、最高人民检察院和法院、国务院审计部门成员组成的专门申报受理委员会负责财产申报材料的审理和查处。委员会应该跟政府任期同步，委员由各部门全体成员选举产生，由全国人大任命并受最高人民法院和检察院的监督。各个地方的委员会则由地方各级人大、地方高级人民法院、检察院和地方审计部门组成，委员由地方各部门全体成员选举，由地方人大任命并受地方高级人民法院和检察院监督。

（3）明确责任追究。一方面要在完善规定时明确受理机关违规操作，隐瞒事实应该被追究的责任及方式。成立的专门申报受理委员会对于财产申报应该负有政治和法律责任，如有违规操作，视情节严重，对于委员会成员追究集体的法律责任。另一方面，对于申报主体的违规操作应该视情节轻重进行处置，最低可以判处刑期6个月，最高刑期3年。

3、进一步完善公务员薪酬制度，推进薪酬公开

2014年最新的公务员薪酬调整方案中明确了公务员基本职务职级工资标准，调整方案指出“从2014年10月1日起，调整公务员基本工资标准，同时将部分规范津贴补贴纳入基本工资。调整后，职务工资标准由现行的340元至4000元分别提高到510元至5250元；级别工资各级别起点标准由现行的290元至3020元分别提高到810元至6135元，其他各级别工资档次标准相应提高。将部分规范津贴补贴纳入基本工资后，规范津贴补贴标准相应减少，严格按纳入基本工资后剩余的额度执行”⑧。但是此方案的调整只针对公务员职务职级工资调整予以公开，并将各个级别公务员津补贴减少的额度公开，而公务员每个级别的薪酬具体是多少依然是未解之谜。公务员薪酬收入作为财产申报的内容之一，尚且是未知之数，可见财产申报并不能够有效的实施。因此，应该进一步完善公务员薪酬制度尤其是推进公务员薪酬的公开，让工资运行在阳光下，这是财产申报的重要前提之一。

财产申报制度的完善是政治新常态下推进权力反腐走向制度反腐的重要举措之一。而财产申报制度如何能够有效地实施起到应有的预防腐败功能则主要依赖制度自身的进一步建设和实际操作中的谨慎。目前我国更应该从公务员对于财产申报制度的观念、制度设计本身以及公务员薪酬制度完善方面着手去改进我国的财产申报制度。

注释

① 《中华人民共和国公务员法》2006年1月1日

② 吴昕栋．我国公务人员财产申报制度研究[D]．北京大学,2010年3月．

③ 卓越．地方人大监督机制研究[M]． 北京：人民出版社,2002 年版,第 141—142 页．

④ 王士伟,王鸿鳞．关于实行领导干部家庭财产报告制度和公务员依法申报个人财产的理论思考[J]．理论导刊,2002,4．

⑤ 丁品余,李洋．反腐败简明实用问答[M]． 北京：中国方正出版社,1994 年版,第 74 页．

⑥⑦ 《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中共中央办公厅国务院办公厅文件[2010]16号．

⑧ 《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》人力资源社会保障部财政部．

[1] 孙龙桦．近二十年国内外财产申报制度研究综述[J]．经济纵横,2012年第4期

[2] 陈琛．硬遏制反腐与中国政治新常态[J]．前沿,2015年5月．

[3] 李永忠．中央强力反腐的可能走向[J]．人民论坛,2014年3月．

[4] 黎慈．美国公务员财产申报制度及其启示——从萨默斯的财产申报风波说起[J]．云南行政学院学报,2009年第5期．

[5] 刘重春．韩国公务员财产申报制度及其借鉴意义[J]．学习与实践,2010年第9期．

[6] 杨建国．我国公务员财产申报制度：理据、缺失及构建[J]．南京农业大学学报(社会科学版),2009．9(2)．

（责任编辑：李 健）